货币是现代经济和金融系统的核心要素。货币作为一种社会关系，其形态的演化与科学技术的革新密切相关，从商品货币、金属货币、纸币再到电子货币，货币的“无形化”超越了物理形态的限制，货币形态每一次演变的背后，都离不开历次工业技术革命的推动和技术成果支撑。而分布式账本技术、云计算和人工智能等信息技术的出现，以及网络基础设施、区块链等数字技术的发展和广泛应用，对货币演化的影响进一步深入，货币形态日趋数字化，进而催生了数字货币——一种显著区别于传统主权信用货币的新型货币。数字货币，又称“数字加密货币”，按照学界通说，数字货币是指基于密码学和网络点对点技术，由计算机编程产生，并在互联网等虚拟环境发行和流通的电子货币。数字货币是否具有价值计量、支付、流通手段和价值贮藏等传统货币的基础职能，需要综合其群体构成、法律规范、市场规模，及发行主体等因素来最终确定。按照发行主体不同，可将数字货币分为私人数字货币和法定数字货币。前者由货币当局以外的私人机构等市场主体发行，不具有法偿性；后者指由一国货币当局（中央银行）基于国家信用发行的新的法定货币形态，是法定货币在数字经济时代的延伸，具有法偿性，因此也被称为“央行数字货币”（Central Bank Digital Currency，以下简称“CBDC”）。近年来，全球范围内很多国家货币当局开始关注数字加密货币，积极研究和论证发行央行数字货币的必要性、可行性，部分国家已开始搭建法定数字货币底层基础设施，启动技术系统测试等工作。例如，2020年1月，柬埔寨中央银行宣布，其正在研发柬埔寨国家支付门户，并已开发出名为“Bakong”项目的准央行数字货币，预计将在2020年内正式上线；2020年7月，新加坡官方宣布，新加坡已开发出基于区块链的跨境支付网络系统，可实现更便捷、更高效，运行成本更低的国际结算系统；同月，立陶宛央行宣布正式发布数字加密货币LBCOIN，该央行数字货币基于区块链技术生产，可直接与立陶宛中央银行以及专用区块链网络进行交换。

对于主权国家而言，积极推进CBDC的研发和应用，一方面是顺应数字经济发展的历史趋势；另一方面，在私人数字货币日益发达的背景下，各国货币当局出于维护货币主权和金融稳定，保持央行货币和支付系统竞争力的考虑，也需要积极应对。对于发达国家，CBDC的推出有助于其维护金融支付体系的安全性。私人数字货币，尤其是以Libra为代表的数字稳定币的诞生及应用，可能对主权国家的金融稳定和货币主权带来较大威胁。因此，中央银行有必要研发CBDC，以防止私人货币垄断的风险，维护货币主权。此外，如果中央银行能依托区块链等新技术设计出更加科学的利率传导机制，也将会对货币政策的实时、有效传导产生积极影响。而对于金融基础设施欠发达的部分国家，CBDC的优势可能更加明显，CBDC的推出有助于提高金融支付系统的效率，提升金融普惠。对于受到国内通货膨胀、国际制裁而严重影响经济金融稳定的国家来说，发行CBDC或将是寻求破局的一种尝试。

近年来，我国一直在密切关注、积极探索央行数字货币，并在较早阶段成立官方机构推动项目研发和落地：2014年，人民银行成立“法定数字货币专门研究小组”，正式启动央行数字货币研究计划；2017年1月，人民银行正式成立“数字货币研究所”，专门开展央行数字货币的顶层设计和研发工作；2017年末，国务院批准人民银行牵头组织部分商业银行、有关机构共同研发数字人民币体系（Digital Currencies/ Electronic Payment，DC/EP）；2018-2019年，人民银行数字货币研究所研发基地先后落户深圳、南京和苏州；2020年4月，人民银行数字货币研究所宣布，将在深圳、苏州、雄安新区、成都及未来的冬奥场景进行央行数字货币的封闭试点测试。以上进展表明，我国在央行数字货币的研发和探索实践方面，已经走在了世界前列。需要解释的是，CBDC是央行数字货币的统称，各国中央银行可根据本国实际，以及不同阶段的差异化需求设计不同模式的CBDC，因此，CBDC是一个更加宽泛的概念；与此相对应的DC/EP，是人民银行推出的“中国版”央行数字货币的具体项目名称，DC：Digital Currencies，即数字货币；EP：Electronic Payment，即电子支付。DC/EP是数字化的纸钞，是具有价值特征的数字支付工具。

人民币DC/EP采用双层运营模式，双层运营模式是指，只允许商业银行等特定机构在中央银行账户系统开立数字账户，社会公众则在商业银行等特定机构开立数字钱包账户。流程上，第一层由中央银行先将CBDC兑换给商业银行；第二层再由商业银行将CBDC兑换给公众，公众持有CBDC后，在消费等各类场景使用。我国央行数字货币（DC/EP）可界定为：由人民银行主导的，在保留传统纸质人民币发行机制的同时，发行以加密算法、账户松耦合形式为基础的，主要替代流通中现金（M0）的数字虚拟货币。目标是以研发DC/EP为起点，最终构建起一整套完备的，符合我国资源禀赋的，兼具法偿性、安全性、高效性和便捷性的数字货币发行和流通体系。

（一）我国央行数字货币系统的外部性影响与价值

第一，顺应数字时代的经济需求，有助于推动我国数字经济更好、更快发展。

当前，分布式账本等数字技术作为一种重要的生产要素已渗透到社会生产的总过程，对经济社会发展模式和运行方式产生了重要影响。以数字技术为载体而衍生的数字经济、数字资本和数字资产，促进了虚拟经济与实体经济的跨界融合，成为我国经济发展的新动能、新引擎。数字化经济的发展和升级，离不开数字货币和数字金融，我国央行数字货币的研发和推广，有助于提高经济金融活动透明度，壮大数字经济、盘活数字资产、活跃金融市场要素，甚至可能成为我国实施“新基建”战略的重要支撑。

第二，央行数字货币将成为我国货币政策的新工具，有助于更加科学地调控货币供应量。

法定数字货币可以作用于总量指标和利率指标，加强货币中介目标的可测性，通过事前和事中的调控增加可控性。央行一般通过公开市场操作和再贴现业务向市场投放或回收流动性，通过适时调整再贴现总量及利率，明确再贴现票据选择，以达到吞吐基础货币和实施金融宏观调控的目的，同时发挥调整信贷结构的功能。由于央行数字货币具有可追溯的特性，央行再贴现贷款可以使用（一定比例的）央行数字货币进行发放，既可以保证国家政策资金的精准投放，避免资金发放多级流转过程中的腐败问题，防止“跑冒滴漏”，也有助于对洗钱等非法金融活动，以及恐怖主义融资等违法犯罪行为进行有效规制。

第三，央行数字货币有助于推进人民币跨境支付。

按照人民银行的架构设计，DC/EP在跨境支付领域可以脱离SWIFT账户体系而独立运行。我国居民开立DC/EP数字钱包后到境外消费时，只要境外商户也开立了DC/EP数字钱包（需监管机构事前明确境外商事主体和居民开立DC/EP数字钱包的规范、程序和要求），即可顺利完成支付流程；同理，进入我国境内的他国居民可在不开立我国境内银行账户的情况下，直接申请开立DC/EP数字钱包，从而在消费观光等场景享受便捷、高效的移动支付服务。当然，消费等场景只是DC/EP跨境支付的一个高频、小额和较为初级的应用领域，显著增强人民币作为世界范围内贸易结算货币的功能，必须涉足大宗商品贸易结算领域，这关键的一步，需建立在人民币国际化更纵深地向前推进，即人民币在国际经贸领域更大范围内发挥基础货币职能的基础之上。

第四，央行数字货币或有助于解决现代货币政策的普遍困境。

目前，各国央行在实施宏观审慎管理政策时，普遍存在货币政策传导梗阻、逆周期调控等货币政策工具较难实施、货币“脱实向虚”等现代货币政策困境。学者敏锐地发现，法定货币的数字化对于提升宏观审慎管理效果，改善货币政策制定和执行的局限性有相当重要的价值。现代货币政策困境的根源，在于传统法币存在难以追踪性、同质单一性和操作当下性等内生性缺陷，而央行数字货币的“数字化”特性有助于解决传统法币的这些问题。在法币数字化的条件下，通过预设符合政策导向的条件，可实现法币的精准投放、指引货币流向、货币政策实时传导，以及逆周期调控等目的，通过完善预期管理可增强货币政策的前瞻性、科学性和有效性，进而对货币传导过程中出现的问题动态掌控，并实施精准优化。

（二）我国央行数字货币体系面临的挑战

第一，在系统安全方面，央行数字货币系统需最大程度地保持系统可用性，并实施保障和应急计划以支持全天候、不间断访问。系统需要维护网络弹性以保护数据和系统免受网络黑客攻击的能力，及在攻击成功时迅速恢复运营的能力。由于央行数字货币系统在电信、软件、认证、网络安全等方面都有很高的要求，对这些因素的管理将会为央行带来直接或间接的成本。此外，由于央行数字货币和居民生活、企业经营高度关联，若系统不稳定，可能对金融和经济稳定构成一定威胁。

第二，按照目前我国央行数字货币的设计和运行机制，在商业银行存款转换为DC/EP的过程中，DC/EP可能会对商业银行存款类业务产生“挤出效应”，导致“金融脱媒”，极端情形下，可能引发公众对商业银行的“挤兑”。法定数字货币定位M0，直接计入央行负债，具有法偿性，信用等级最高；商业银行存款定位为M1或M2，计入商业银行负债，信用等级低于央行数字货币。考虑到DC/EP的无风险特性，以及转换的时间成本、财务成本等摩擦成本为零，社会公众有较强的动力把银行存款转换为DC/EP，当同一时点发生大量“存款搬家”的行为时，“挤兑”可能会被瞬间引爆，进而影响商业银行的流动性管理，甚至可能造成金融不稳定事件的发生。

第三，在用户持有和储存数字货币的数字钱包层面，可能存在钱包被盗用、用户信息和数据被非法获取、泄露等问题。DC/EP本质上一连串数字加密符号或计算机代码，以无形的数字化形式进行存储，以身份信息代码和私钥作为确定数字货币所有权归属，并依据特定指令，以数据传输的方式实现所有权的移转。因此，在实际应用中，DC/EP相较于传统货币，更易出现信息和数据泄露或被窃取的问题。

第四，央行数字货币属于新生事务，且与居民的日常消费紧密相关，能否在合理的时间内培养起用户的使用习惯也存在一定不确定性。特别是在国内部分偏远地区，金融基础设施较为薄弱，用户基于消费惯性，可能仍倾向于使用和贮存纸币，这可能在一定程度上对人民币DC/EP的流通，及金融普惠等价值目标的实现带来挑战。

（一）通过立法的形式，明确央行数字货币的法律地位，厘定相关法律关系和权责

央行数字货币作为一种新的法定货币形态，需要良善健全的法律规范做保障，从而真正发挥其在推动数字经济、数字金融体系发展中的价值。发行央行数字货币在货币的法偿性、形态、所有权转移认定、反假币等方面对现行法律体系提出了新的要求。第一，央行数字货币的法律地位需要明确。《人民币管理条例》第二条规定“本条例所称人民币，是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币。”人民币的范畴并未包括数字货币，因此需在法律规章中调整对“人民币”的定义，将数字货币等形态纳入其范畴。第二，货币法偿性。《中国人民银行法》第十六条规定“中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。”而在现实应用中，考虑到数字货币需依托特定网络基础设施进行流通，因此可能出现因技术因素无法接收央行数字货币的情况，会对货币“法偿性”造成不利影响。因此，在立法上应考虑以列举的形式对特定情形下拒收央行数字货币的行为免于处罚。第三，解决数字钱包被盗用，用户信息和数据被非法获取、泄露等问题。首先，通过立法的形式，明确电子认证中心的法律地位和信息保护职责，除法律明文规定授权的主体及用途之外，任何单位和个人不得采集、查询或获取数字货币用户的身份信息、数字货币金额、私钥及相关交易数据；其次，应建立健全信息数据操作规范和保护机制，针对提供数字货币底层技术服务，及参与软硬件等基础设施的机构实施“白名单”管理制度，由人民银行等监管机构拟定行业标准和信息数据保密规范；再次，针对使用数字货币的用户、使用数字货币终端的商户，颁布相关应用管理办法，以列举的方式明确禁止性行为，通过日常监督、现场检查和系统监测等手段，加大监督和惩戒力度，严厉打击盗用数字钱包，非法获取、泄露用户信息和数据等违法犯罪行为。

（二）注重对金融稳定性风险防范，防止商业银行被“挤兑”，强化流动性管理

针对银行存款转换为DC/EP过程中，极端情况下可能出现的“挤兑”风险，在正式上线DC/EP之前，我国相关立法及监管部门需通过颁布新的，或修订现有现金管理规范的形式，对DC/EP转换过程设置多层“摩擦”，进一步完善实物货币、电子货币兑换DC/EP时的兑换预约制度、限制大额兑换等规范要求，强化商业银行流动性管理，保证金融系统稳定，杜绝“挤兑”等风险事件发生。

（三）切实加强网络技术等基础设施建设，建立健全风险缓释和预警系统

当前，网络安全问题（如黑客攻击、恶意软件和欺诈等）在支付清结算领域屡见不鲜。对于央行数字货币而言，网络安全问题对其造成的冲击和影响更大，一旦不法分子攻破安全系统，就有可能瞬间转移大量数字货币，造成巨大损失。因此，金融监管部门应审慎建立和完善针对网络安全风险的缓释方法和预警机制，加强央行数字货币系统安全性防备，提高系统可信度。

（四）强化对账户持有人审查，通过嵌入关键节点，优化反洗钱监管流程

1.对于存储DC/EP的数字钱包通过分级授权的方式进行审查，更好地“了解你的客户”，并进行相应限额。如果用户仅通过手机号码注册数字钱包，虽可使用，但只能满足日常小额支付等基本需求；如果进一步上传身份证、银行卡等信息，将可获得更高级别的钱包额度和服务。2.采用大数据进行风险评估，实时移送可疑报告。大额和可疑资金交易数据被报送到反洗钱监测分析中心后，人民银行通过对数据整合、信息匹配和监测分析工作，最终形成待移送的分析报告。对于确定移送的金融情报，分析人员根据获取的信息进一步进行个案分析，同时根据导出的逻辑关系，将交易情况、交易主体之间的关系等进行图示，最终生成案例报告。

（五）进一步加强跨境交易监管合作与协调机制

在监管实践中，应积极筹建建立多边监管合作机制，可考虑由“20国集团”（G20）来主导，搭建央行数字货币跨境支付的监管框架；由IMF牵头拟定多边监管规则、明确各国（地区）在监管框架中的权利和义务、确定统一的标准和规范体系等框架性工作，同时梳理各类金融风险并颁布风险指引等执行层面的工作。国家（地区）层面，也要积极探索开展双边和多边性监管合作，明确各自管辖权，定期开展综合性研究合作，针对在跨境贸易、支付结算过程中发生的偷逃税款、大额可疑交易、洗钱、非法融资、恐怖融资等违法犯罪行为，可考虑建立信息数据共享机制，探索开展联合调查、跨国诉讼等合作机制。

金融与科技的相互渗透与深度融合，为数字经济、数字金融系统的发展提供了良好的外部环境。数字时代，货币金融体系也面临新的重构与变革，央行数字货币的出现正当其时。我国央行数字货币有利于提高人民银行地位，提升宏观审慎管理的效能，有助于为消费者提供安全、高效的中央银行资金，对提高零售支付的弹性与可竞争性，以及提高经济、金融活动透明度都具有重要的价值。但同时我们也须冷静、客观地看到，其未来的发展与应用还将面临诸多外部性和内生性挑战，因此需要通过修订和完善法律规范、调适运行机制、加强国际间协作等方式进一步加强监管与治理。在积极拥抱变化、顺应数字时代发展需求的同时，努力扭转人民币在国际货币体系中的地位与中国经济在全球经济中的比重不相称的失衡状态，进而提高人民币在国际货币金融体系中的战略地位。