碳排放權交易管理條例漸行漸近：建國家碳排放交易基金，不再建地方碳市場

來源 ：21世紀經濟報道

3月30日，生态環境部辦公廳發布關于公開征求《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱《暫行條例》）意見的通知，征集意見截止時間爲4月30日。

2019年4月，生态環境部曾發布過《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》，至今已經過去了近兩年時間。

但自去年中國向世界作出碳達峰、碳中和的承諾之後，碳排放權交易的立法進程有望加速。3月18日，生态環境部應對氣候變化司副司長陸新明在中國碳達峰碳中和成果發布暨研讨會上表示，将加快全國碳市場建設，推動《碳排放權交易管理暫行條例》立法審查進度，争取今年出台。

3月30日，生态環境部氣候戰略中心一位人士向21世紀經濟報道記者表示，條例的出台涉及意見征集以及後續采納、修改等環節，時間上有一定的不确定性，但争取今年内出台。

另外值得注意的是，就在今年1月5日，生态環境部還發布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），并于2月1日起正式施行。

碳排放權交易作爲一種市場化的機制，将在中國的碳達峰、碳中和進程中扮演重要角色。廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強向21世紀經濟報道記者表示，要實現碳中和，全國碳市場是标配。

而在過去的碳市場試點中，面臨的其中一個問題在于多數地區的碳交易地方規章法律位階較低，效力有限，對市場主體形成的約束力有限。

如今，全國碳市場第一個履約周期已于今年1月1日正式啓動，伴随着碳排放權交易管理辦法即将升級至條例，再加上低碳發展的重要性被提到一個前所未有的高度，這些都将成爲全國碳市場發展的根本動力。

暫行條例有哪些新提法？

相比于2019年的《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》，最新的《暫行條例》增加了交易産品、配額總量與分配方法确定、自願減排核證、碳排放政府基金等方面的内容。

其中，關于交易産品，《暫行條例》提出，全國碳排放權交易市場的交易産品主要是碳排放配額，經國務院批準可以适時增加其他交易産品。

關于配額總量與分配方法确定，《暫行條例》提出，國務院生态環境主管部門商國務院有關部門，根據國家溫室氣體排放總量控制和階段性目标要求，提出碳排放配額總量和分配方案，報國務院批準後公布。

省級生态環境主管部門應當根據公布的碳排放配額總量和分配方案，向本行政區域的重點排放單位分配規定年度的碳排放配額。碳排放配額分配包括免費分配和有償分配兩種方式，初期以免費分配爲主，根據國家要求适時引入有償分配，并逐步擴大有償分配比例。

此外，《暫行條例》提出，國家建立碳排放交易基金。向重點排放單位有償分配碳排放權産生的收入，納入國家碳排放交易基金管理，用于支持全國碳排放權交易市場建設和溫室氣體削減重點項目。

林伯強向21世紀經濟報道記者表示，碳排放配額是一個動态調整、慢慢收緊的過程，而擴大配額的有償分配比例将是未來的一個大方向，包括建立碳排放交易基金等，其實都反映了碳排放權交易的基本邏輯，以市場化的方式，提高高排放企業的成本，用來補貼減排的企業。

“我們的能源體系要從化石能源爲主轉向可再生能源爲主，這個成本是巨大的，有必要将很大一部分政府補貼轉到市場中去解決。”林伯強表示。

生态環境部國家氣候戰略中心戰略規劃部主任柴麒敏曾透露過一個測算，實現2060年前碳中和願景總資金需求規模将達到約139萬億元，年均約3.5萬億元，占全社會固定資産投資的6%左右，而長期資金缺口年均在1.6萬億元以上。

另外值得注意的是，此前的《管理辦法》曾提出，重點排放單位每年可以使用國家核證自願減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。此次《暫行條例》并未提及5%的限制，而是指出，國家鼓勵企業事業單位在我國境内實施可再生能源、林業碳彙、甲烷利用等項目，實現溫室氣體排放的替代、吸附或者減少。重點排放單位可以購買經過核證并登記的溫室氣體削減排放量，用于抵銷其一定比例的碳排放配額清繳。

前述生态環境部氣候戰略中心人士向21世紀經濟報道記者解釋，《暫行條例》并不會規定得特别細，具體的比例限制可能将出現在其他管理文件裏。

《暫時條例》還指出，本條例施行後，不再建設地方碳排放權交易市場。本條例施行前已經存在的地方碳排放權交易市場，應當逐步納入全國碳排放權交易市場。

違法企業、違規交易追責更嚴

事實上，關于全國碳市場的建設，市場上對于相關立法期盼已久。今年全國兩會期間，就有全國政協委員提出，立法先行，以較高層級的立法來保證碳市場的權威性，盡快出台《全國碳排放權交易管理條例》，爲碳市場體系建設提供法律支撐。

此次的《暫行條例》，在違法企業的追責方面，也體現出了更嚴格的要求。

可供對照的是，此前的《管理辦法》提出，重點排放單位未按時足額清繳碳排放配額的，由其生産經營場所所在地設區的市級以上地方生态環境主管部門責令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款；逾期未改正的，對欠繳部分，由重點排放單位生産經營場所所在地的省級生态環境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。

彼時，有市場人士向21世紀經濟報道記者指出，處罰上限僅三萬元，對于排放違規者幾乎不構成實質意義上的成本，即違法成本太低，很難對企業起到有效的約束作用。

相比之下，此次《暫行條例》大幅提高了處罰金額，重點排放單位違反條例規定，不清繳或者未足額清繳碳排放配額的，由其生産經營場所所在地設區的市級以上地方生态環境主管部門責令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款。

能源基金會首席執行官兼中國區總裁鄒骥向21世紀經濟報道記者表示，影響碳交易價格的因素，其中一條即是履約、監管、執法的嚴格程度，如果未來碳配額越稀缺，執法越嚴，碳價就越會走高，而隻有建立起了這樣的價格預期，才更有助于我們實現碳達峰、碳中和目标。

此外，今年全國兩會期間，全國人大代表，中科煉化公司執行董事、黨委書記吳惜偉在接受媒體采訪時還指出，已試點碳交易市場中，一些市場的亂象擡頭，投資機構參與碳市場的炒作，成爲金融機構逐利的工具。

此次《暫行條例》對“違規交易追責”專門作出了規定，通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權交易市場的，由國務院生态環境主管部門責令改正，沒收違法所得，并處一百萬元以上一千萬元以下的罰款。

單位操縱碳排放權交易市場的，還應當對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。

碳交易市場本身是一個政府主導建立的市場，政府對碳市場的影響比對其他天然形成的市場影響要大得多，而在諸多市場人士看來，政府做的最重要的事情是立規矩，嚴監管，其他的交給市場。

北京中創碳投科技有限公司總經理唐人虎曾向21世紀經濟報道記者表示，政府要做的是向市場傳遞堅定的訊号，并且要做好碳排放的測量、監測、統計以及核查、監管等工作，對違法違規行爲嚴厲處罰。此外要增加更多元的交易方，不同的參與者對市場有不同的理解，才能夠形成活躍的市場。