“十四五”时期，县级平台何去何从

文章来源：现代咨询  现代研究院

为了满足快速城镇化发展需要，我国开始设立平台公司。作为“天才般的创造”，历史经验证明平台公司确实在解决地方政府财力不足、改善和建设地方公共设施、提高地方经济水平等方面发挥了重要作用，但是也积累极大的债务风险，容易引发地区乃至国家系统性金融风险。中央政府逐渐意识到其中的隐患，于是从2010年国发19号文开始陆续出台了一系列的相关政策，要求各地清理整顿融资平台。有危必有机，反复几轮调控后，一些先进地区的省市级平台公司，比如上海城投，已经较好地完成了其转型，而作为起步晚的县级平台公司，在规模、管理、经济实力和融资能力上远要逊色于省市级平台公司，越来越被动。

（一）起步较晚，受政策束缚严重

从发展历史来看，政策红利是平台公司快速发展的重要原因之一，政策导向性明显。县级平台公司普遍成立于2008年前后，相比省市级政府融资平台而言，普遍起步较晚，一般省市级平台依政策作出反应改变后，县级平台公司才会效仿，具有滞后性，往往处处受政策束缚，因此造成县级平台公司规模一般较小、发展经验不足的局面。同时因自身积累不足，更难于依政策和市场转变及时调整自己。

（二） 资产不实更为突出，空壳化运作

为了获得融资而大肆美化粉饰财务报表，大量包装资产，资产大而不实，导致资产“空心化”，可运作资源少，因此对于平台公司来说，虽然财务报表中净资产量看似非常大，但实际相当一部分资产对于公司来说毫无意义，资产质量、运营效率方面存在很多问题。

（三） 融资渠道单一，市场化可持续能力弱

受制于自身的有效资产不足、现金流较差、信用水平较低等因素，县级平台公司市场化融资能力很弱，有的甚至只有向银行贷款单一模式。此外，平台公司的存量债务多以借新还旧的方式予以维持，一旦融资环境趋紧、政府信用背书剥离等因素影响，“供血”渠道受阻，将导致城建融资资金来源困难，还贷能力减弱，企业难以为继。

（四） 造血机制不足，业务能力弱

县级平台主要为城市基础设施项目、公用事业项目、安居工程项目等筹集资金，这类项目受国家宏观政策和地方政府城市发展规划影响较大。且一般县级平台公司业务集中在基础设施建设等公益性项目上，投资格局偏向公益性，建设周期长、无收益或者低收益，平台公司造血能力十分欠缺，这种业务结构难以实现公司的健康永续发展，并给公司带来沉重的债务负担。

（五） 政企关系不清，治理结构不规范

平台公司成立过程中，因缺乏人才，往往简单粗暴式地从财政、住建等相关部门抽调人员组成领导队伍，造成行政式的管理方式十分普遍。管理人员缺乏企业管理经验，治理结构不健全，现代企业管理制度缺失，有的甚至还处于部门式管理状态。

（六） 专业人才缺乏，缺乏有效激励机制

人力资源是平台公司实现成功转型发展的关键因素，县级平台公司管理人员大都是公职人员，投融资、企业管理等专业知识相对缺乏，同样在激励机制方面，存在做多做少一样、做好做坏一样的“大锅饭”现象，无法充分调动员工积极性。

（一）新型城镇化对县城的要求

党中央在《国家新型城镇化规划》中指出，新型城镇化是以人为核心的城镇化，要求在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面彻底由“乡”转化为“城”，县城处于城乡一体化链接点上，既要引导周边经济要素的聚集，又要对乡镇经济发展产生辐射，发挥“亚核心”的作用，因此在新型城镇化中的作用十分关键，这主要体现在以下方面：

一是县城发展对提高整体城镇化水平作用关键，潜力巨大。县城汇集了县域范围最先进的教育、医疗、住房资源，是周边乡镇居民最主要的消费地，也是农业现代化建设的过程中相关机械、物资的供给地，通过发展现代农业和当地特色产业，逐步完成对农民的市民化，转变农民的消费结构，对拉动国内需求会产生巨大的作用。同时，我国县域所占人口比例巨大，但是城镇的规划建设、公共服务、人口规模都较为落后，具有巨大的发展空间和潜力。

二是县城产业发展对解决农民工问题作用明显，能够缓解中大城市压力。现阶段，我国城镇人口呈现出大、中城市人满为患，小城市、县城人口稀少的特点。发展县城产业可以发挥县城作为城市地区和农村地区链接枢纽的作用，合理引进中心城市的优质资金、技术、人才。县城还可以根据周边自然资源的特点，发展特色经济，拓展经济增长点，丰富产业类型，保障对农民工的吸纳能力，完成农村人口的城镇化转移。由此可见，县城在调整城镇人口分布格局、提高人口城镇化率中的作用是无法替代的。

（二）“十四五”时期，城镇化建设带来哪些机遇

2020年以来，针对新冠肺炎疫情暴露出县城存在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面的问题，国家和部委政策支持进一步加大力度，引导县城城镇化补短板强弱项。《2020年政府工作报告》明确提出政府投资重点支持“两新一重”建设（新型基础设施建设、新型城镇化建设、重大工程建设），并提出要大力提升县城公共设施和服务能力。4月9日，发改委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，其中提到：推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，明确发展目标和建设任务，加大要素保障力度和政策扶持力度。针对《重点任务》的安排，发改委发布《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）明确提出了4大领域17项建设任务。根据831号文精神，发改委办公厅分别印发《关于做好县城城镇化公共停车场和公路客运站补短板强弱项工作的通知》（发改办基础〔2020〕522号）、《关于加快落实新型城镇化建设补短板强弱项工作有序推进县城智慧化改造的通知》（发改办高技〔2020〕530号）和《关于推进县城产业平台公共配套设施补短板强弱项的通知》（发改办规划〔2020〕564号）就公共停车场和公路客运站、县城智慧化改造以及县城产业平台公共配套设施补短板提出具体要求。

为加快推进县城城镇化补短板强弱项工作，发改委办公厅制定《关于印发县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引的通知》（发改办财金规〔2020〕613号），创新推出了县城新型城镇化建设专项企业债券，发改委还联合国开行、农发行、工行等六家银行发布《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》(发改规划〔2020〕1278号)要求加大信贷支持力度、为县城新型城镇化建设保驾护航。

在加快推进县城，尤其是城市群地区县城城镇化补短板强弱项的新型城镇化的形势下，可以看出国家对县一级行政单位安排了太多基础设施建设任务，因此对于承担大量县城基建任务的区县级融资平台来说，压力来了。

“上面千条线、底下一根针”，县级地方政府平台公司作为承担地方政府项目投融资建设职能的重要载体，在持续的城镇化背景下，面对国家全面治理体系调整的“十四五”时期，有压力，必然也有前所未有的发展机遇。县级平台应凭借其先天的城建优势，抓住机遇，向“市场化、实体化、规范化、多元化”迈步转型，下面本文从业务、融资、运营方面提出建议，帮助平台公司提升业务水平和服务能力。

（一）承接上位规划，多元布局业务

新型城镇化、补短板强弱项工作的全面开展将带动建设行业的发展，县级平台公司可以借政策东风，承接上位规划，获得大量准经营性、有现金流的项目资产，提高造血能力，实现公司自身发展与县城城镇化建设的良性互动。平台可参与的补短板项目如下：

县城产业平台配套设施建设项目。支持产业园区和特色小镇等产业集聚区配套设施建设项目，包括建设商贸流通中心、技术研发转化中心、智能标准厂房等。支持新型文旅商业消费聚集区建设项目，包括改造商业步行街、地方特色街区及配套设施等。支持产业转型升级示范区内重点园区、县城产业转型升级示范园区建设项目。

县城智慧化改造建设项目。支持市政公用设施数字化建设项目，包括改造交通、公安和水电气热等领域终端系统等。支持数据设施建设项目，包括建设集约化数据中心、数据供应链、公共领域数据系统整合及一体化应用平台、产业数字化平台等。支持网络安全防护体系建设项目，包括配置网络安全设备和系统部署等。支持新型基础设施建设项目，包括5G、物联网、车联网、骨干网扩容、光纤接入等。

县城新型城镇化其他领域建设项目。支持配送投递设施建设项目，包括建设公共配送中心和智能快件箱等；支持冷链物流设施建设项目，包括建设冷库及冷链物流前置仓、生鲜食品低温加工处理中心等；支持农贸市场改造或迁建新建项目，包括改造交易棚厅及环保设施、配置检测检疫设备等；支持客运站改扩建或迁建新建项目等。

（二）增强市场化融资能力，规范融资机制

过去，平台公司的主要职责是为地方项目融资，承担的项目越多，带来的债务越重，而且大多数项目是公益性项目，没有收益来源，造成平台公司债务负担过重，因此县级平台公司首先应全面盘清政府性资产和债务，算清帐，并形成中长期债务风险化解方案；其次，开源节流，用足政策，实现关注类债务的合理归置，并有条件地转化为经营性债务；第三，整合县域优良资产注入形成平台公司，盘活资产，提升公司市场化能力。

众所周知，县级平台公司融资贷款与国家政策密切相关，所以平台公司应积极掌握国家政策走向，将过去政府财政单一投资改为多层次、多渠道、多元化的投融资体制。首先可以抓住利率下行的好时机，大力开展直接融资，对开展的符合政策条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，新型城镇化建设示范地区内的主体信用评级优良县级平台公司，可以以自身信用积极发行本专项企业债券；其次可以积极利用开发性政策性商业性金融、国家城乡融合发展基金等；最后还可以引入战略投资者，借助战略投资者雄厚的资金支持，借助股权交易盘活资金用于化解平台公司存量债务，缓解公司偿债压力，同时借助战略投资者资深的信用资质条件，提升混改公司市场化融资能力，优化自身融资环境、扩宽融资渠道。

（三）建立现代企业制度，提升管理水平

随着经济新机遇的到来，企业的内部管理体制改革对平台公司的发展起到了决定性的作用，平台应建立清晰的现代企业法人治理结构，提升企业管理运营水平。首先平台公司应逐渐厘清与政府之间的关系，真正从原有的政企不分转变为良性的政企市场化关系；其次应按照现代企业管理制度要求，建立健全公司治理结构和组织架构，形成有效制衡的法人治理、规范运作管理机制，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体；再者由于经济欠发达，人员配备不足，县级平台公司要制定人才引进与培养战略规划，吸引专业层次较高人员的同时，注重内部培养，并建立适应发展需要的激励约束机制，培育市场化管理人才，不断增强平台公司的核心竞争力。总之，平台要通过对公司组织架构、人员管理、薪酬考核等体系的规范和完善，逐步夯实管理基础，步步为营，提升管理效率，方可实现跨越式发展。