欧盟《中欧全面投资协定》市场准入清单简介及对中国企业的影响

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中欧双方于2020年12月30日宣布如期完成《中欧全面投资协定》（以下简称“《协定》”）谈判，《协定》主要成果之一是双方就市场准入承诺达成一致。其后，欧盟委员会于今年3月12日公布了《协定》核心附件“市场准入清单”（以下简称“清单”），其内容包括双方具体的市场准入承诺及保留条款。清单将中欧双方谈判结果进一步细化，为《协定》迈向生效打下基础。但《协定》和清单的最终内容仍取决于立法机关审议和公开辩论的结果，且由于当前复杂的国际形势，《协定》的后续审议和生效仍然存在不确定因素。

对于有赴欧投资意向的中国企业，清单有助于系统了解欧盟对中国投资者的市场开放政策和条件。同时企业需要认识到，尽管欧盟市场开放程度较高，中国企业投资欧盟仍需全面考虑包括外资审查和反补贴在内的其他限制。

《协定》市场准入承诺对双方投资者的主要影响

《协定》双方对市场准入采取了“准入前国民待遇加负面清单”管理模式，为实现高水平市场开放奠定基础。事实上，2020年生效的《外商投资法》已将“准入前国民待遇加负面清单”确立为我国基本的外资管理制度。近年来，每年一次的负面清单修订也都进一步缩减了外商投资限制、扩大了开放行业和领域。在此基础上，中国进一步承诺向欧盟开放制造业的限制，并进一步开放电信、金融、个人医疗、环保服务等服务行业。这些承诺也积极回应了欧盟投资者的相关诉求。

与之相比，清单中有关欧盟市场对中国投资者开放的“增量”很少，欧盟及其成员国现有的投资限制保持不变，未来进一步调整政策的空间也得以保留。究其原因，是欧盟认为自身市场开放程度较高，且并未针对中国投资者设定特殊的投资限制。尽管如此，清单在操作层面对于中国赴欧投资者仍有重要意义，有助于投资者系统、清晰地了解欧盟的市场开放政策和条件。

欧盟市场准入清单详解

1. 市场准入清单构成

清单由总计长达175页的四个附件组成。欧盟的市场准入承诺主要包括国民待遇、最惠国待遇、禁止业绩要求以及对董事高管的非歧视性要求几方面。附件一和附件二以负面清单方式列出了对特定行业的现有和未来可能将有的限制。也就是说，除了清单中列举的适用于特定行业的保留措施之外，其他情况均适用欧盟的上述承诺。

附件三是一份有关市场准入数量限制（例如所谓“经济需求测试”或牌照数量限制）的正面清单，即在清单所列范围及限定条件下，欧盟对于外国投资不施加数量限制。

附件四则简要描述了以设立公司为目的的商务访客及公司内部转岗人员（经理及专业人员）对欧盟成员国访问、工作规定。

2. 有关市场准入保留措施的负面清单

附件一《适用于欧盟的现有措施的保留》按照包括商务服务、经销服务、金融服务、农渔及制造业在内的15个行业分类，对欧盟及其成员国现行的外国投资保留政策做了简要介绍。

以金融服务为例，匈牙利等7国对银行和其他金融服务做了保留。其中，匈牙利要求中国投资机构不得从事私人社保基金的资产管理服务或风险投资管理服务。意大利要求证券清算系统或中央证券存托服务等业务须在意大利设立公司（而非分支机构）。

附件二《适用于欧盟的未来措施的保留》在附件一所列行业的基础上，对其中的商务服务进一步增加了研发服务、租赁服务、收款代理及信用报告服务、人力资源服务、安全及调查服务和其他安全服务7个子项，还增加了电信、建筑、和“其他未包括的服务”分类，列出了未来措施的保留，并以兜底条款为未来政策调整预留了空间。

中企赴欧投资的主要政策制约

尽管欧盟市场总体而言开放程度较高，但中企赴欧投资面临的一大挑战是避免潜在的在具体项目的投资审查中遭遇阻碍。近两年来，欧盟成员国的外资安全审查有扩大化趋势。如投资涉及可能影响国家安全和公共秩序的关键基础设施、关键技术、关键供给、获取敏感信息，或可能对媒体自由和多元化构成影响，则极易触发外资审查。企业在正式启动投资项目前，需要审慎评估相关审查风险。

此外，欧盟委员会于2020年发布了《针对外国补贴的白皮书》。该白皮书显示欧盟可能就外国政府补贴而对外国投资者采取额外的审批举措。白皮书对“外国政府补贴”作出了宽泛定义，包括来源于欧盟以外国家政府或公共机构的任何财政资助，例如零息贷款、无限担保、税收优惠、税收抵免、政府注资、出口融资（经合组织框架下的出口融资除外）、企业纾困计划，或其他有助于企业降低运营成本的举措。白皮书提出了模块化的监管方案，主要涉及通用市场监管、并购监管和公共采购监管，对应的行政处罚包括经济补偿、禁止并购、取消投标资格等。因此，获得我国政府补贴的企业，在对欧盟投资时也需要评估潜在的合规风险。

对拟投资欧盟的中国企业几点建议

首先，企业需要密切关注欧盟及其成员国对《协定》进行审议的进展，特别是关注涉及到投资者国籍、股权比例、营业执照等的限制条件，以及与自身所在行业相关的清单内容的调整。考虑到欧盟及其成员国相对时间较长的内部讨论和审议机制，而将来保留的限制措施有可能面临成员国相关行业的游说压力，不能排除清单内容出现相对较大的调整。

需要特别注意的是，近期由于某些国际政治问题，有媒体报道称欧洲议会已因此取消了一次《协定》审议会议。企业应了解《协定》的后续审议和生效仍存在不确定性。

其次，如果有明确的赴欧投资意向，企业应提早进行规划，对拟投资目的地国家行业现状、经营环境、监管法规框架、对外国投资者的限制和主要运营风险了解掌握，以便在《协定》正式生效后，及早完成业务布局。  与我国的外商投资负面清单类似，欧盟方发布的清单实际上可以作为外国投资者了解欧盟各成员国相关投资限制的实用操作指引，企业可根据自己拟投资的行业，横向比较各国政策。  

针对清单附件一中涉及到的现有限制措施，企业需要在选定拟投资的欧盟成员国后，实际对接当地主管政府机关或政府授权的主管行业协会，了解现有措施在落地执行过程中是否存在其他技术性障碍，参考中国或其他外国投资者在实际申请执照或运营中遭遇的困难，制定有针对性的落地运营方案。

针对清单附件二中涉及到的将来限制措施，企业需要考虑对涉及到股权比例、申请人国籍、居留条件等的限制，避免前期投入成本较高且在尚未取得实质投资回报的情况下面临到新的监管措施。特别是在与当地伙伴合资经营的项目中，股权比例作为限制条件将很可能直接影响公司运营决策方向和长远规划。企业需要相应的在合资协议中对可能出现的不利影响提前做好应对方案，避免出现新的监管政策时措手不及。对于独资的项目，在面临新监管政策前，企业也需要根据相关动向尽可能提前准备预案，包括股权转让甚至是撤资等方案。

再次，对于国有或者国有控股企业，需要特别关注拟投资目的地国的额外限制条件。对于获得较多政府补贴的企业，需要特别关注欧盟对于外国政府补贴案件的调查和监管处罚措施。由于基本国情和政治体制的差异，对于国有资本或政府补贴，欧盟及其部分成员国采取了比较保守的监管态度。因此，如果我国企业涉及到国有资本或政府补贴的，在做出投资欧盟的决策前，需要慎重评估整体风险。