反垄断专家王晓晔：数字经济需要反垄断监管，但应避免照搬欧美做法
2020-11-30 17:15:00
反垄断专家王晓晔：数字经济需要反垄断监管，但应避免照搬欧美做法 来源 ：经济观察研究院 王晓晔 王晓晔认为，当前我国的反垄断执法机关应该特别关注两个问
来源 ：经济观察研究院 王晓晔
王晓晔认为，当前我国的反垄断执法机关应该特别关注两个问题：一是数字企业的并购，二是电子商务领域的“二选一”问题。
“有些学者提出，民营经济是国家应当保护的，不应反垄断。我认为这种观点有待商榷。”11月26日，国务院反垄断委员会专家咨询组前成员、深圳大学特聘教授王晓晔在“《财经》年会2021：预测与战略”大会上表示，国家需要保护竞争秩序，数字经济领域同样需要反垄断。
王晓晔认为，数字经济的显著特点之一便是集中度特别高，同时存在巨大的进入壁垒。“平台企业的商业模式都是基于数据收集分析和评估，大数据是他们开展经营活动的一个前提条件。随着网络产生的规模经济，范围经济和大数据，平台市场就存在着巨大的进入壁垒。”
因此，数字经济市场明显存在着寡头垄断的趋势，“赢者通吃”往往会带来国家安全及消费者隐私保护等问题，垄断者也可能会放松对创新的重视，甚至哄抬市场价格。“总体上来说，中国20多年来对数字经济采取的基本是包容审慎的态度，基本没有执行过反垄断法，这方面的案子很少，但是欧盟在很多年之前就开始了对互联网巨头的反垄断执法。”
王晓晔认为，当前我国的反垄断执法机关应该特别关注两个问题：一是数字企业的并购，二是电子商务领域的“二选一”问题。
另一方面，王晓晔也指出，即便数字企业的垄断性较强，也不应该像欧盟那样把数字大企业列入黑名点，或像美国那样对其进行拆分，“除非这些企业存在着严重的排除限制竞争的问题”。
尊敬的各位来宾，大家下午好！我首先感谢《财经》年会的邀请，使我有机会参加这个盛会并在大会发言。上一单元的很多内容是关于工业互联网，我在这里想和大家讨论一下消费互联网。我发言的题目是《平台经济领域的反垄断监管》。
国家市场监管总局这个月发布了《平台经济领域反垄断指南征求意见稿》，这是中国政府依据反垄断法的基本原理和规则，结合中国国情，并参考了国外的实践经验特别是欧盟和美国的经验而制定的，它对全面深入贯彻执行《反垄断法》、促进平台经济的健康发展具有重要意义。我在这里想就这个指南和大家分享几个观点。我发现出席《财经》年会的绝大部分嘉宾来自经济界，尤其是金融界。我特别高兴有机会在这个单元和英国的玛丽女王大学的Loannis Kokkoris教授一起就数字经济的反垄断监管进行讨论，我们俩是认识多年的朋友，还一起主编过Competition law and IP in China and the ASEAN，这本书2019年由牛津大学出版。
我在这里和大家分享第一个观点是，平台经济需要政府监管。我们国家在1995年接入万维网，1998年腾讯公司成立，1999年阿里巴巴成立，由此可知我们国家的互联网经济已经发展了20年。中国互联网经济的发展给广大消费者和企业带来了巨大好处，例如我们可以通过搜索引擎得到自己想要得到的信息，可以通过社交网络与朋友通话和视频，可以通过电子商务购物，还可以通过支付宝和微信进行支付款。这些便利条件在上个世纪是不可想象的，这些都是数字经济和数字企业给社会带来的好处。今天，中国互联网企业市值超过千亿美金的有5家，超过百亿美金的有27家，网民数量9亿多，数字经济在GDP所占比重超过36%，这说明数字经济对国计民生非常重要。特别是经过这场疫情，大家可能对数字经济的重要性有了更深刻的认识。
数字经济的一个重要特点是高集中度。因为数字企业都是通过互联网平台开展经营活动，平台本身存在直接的网络效应，平台的两边存在间接的网络效应，平台企业的商业模式是基于数据的收集、分析和评估，大数据是它们提供服务的前提条件。随着网络效应产生的规模经济、范围经济和大数据，这意味着平台市场存在巨大的进入壁垒, 平台经济的市场结构明显存在垄断和寡头垄断的趋势，存在赢者通吃的现象。这种情况下，平台经济一方面可以给社会带来巨大的福利，但另一方面也会产生各种风险，例如国家安全问题、消费者隐私保护问题、排除限制竞争问题等，从而需要政府的各种监管，包括反垄断监管。我是研究领域是竞争法，反垄断监管是我研究的主要内容。
昨天的会上有专家提出，国家应当保护民营经济，因此不能对民营企业搞反垄断。我认为这个观点有待商榷。我们现在进行经济体制改革，即处于从计划经济向市场经济转型的过程中。有人认为市场经济就是私人所有权经济，民营经济可以自然发展成为市场经济。这个观点也是不正确的。因为市场经济就是竞争的经济，它是建立在市场竞争的基础之上的；但是在另一方面，如果市场经济国家没有一个保护市场竞争的法律制度，私人所有权制度并不是必然可以建立市场经济，因为在市场垄断的条件下，消费者没有选择权，资源配置不可能实现优化，垄断者不可能提高市场效率，这样的经济制度就不是真正的市场经济。由此看出，市场经济不是仅仅建立在合同自由和所有权保护制度之上，而是建立三大支柱之上，即除了合同自由和保护私人所有权，而且还必须有一个竞争自由制度，因此国家必须保护竞争，反对垄断，建立一个公平自由的市场竞争秩序。因此，即便我国的互联网经济主要民营经济，我国的互联网大企业都是私人企业，这个领域需要反对垄断，保护竞争。
我和大家分享的第二个问题是欧美国家针对平台经济的反垄断监管措施。大家都知道，我国政府和社会各界长期对互联网经济采取了“审慎包容”的态度，对数字大企业迄今很少适用过反垄断法，也即是这个领域的反垄断案件很少，几乎没有。然而，欧盟委员会在很多年之前就对互联网巨头开始了反垄断执法，例如2017、2018、2019年对谷歌进行过三次罚款，其理由主要是谷歌通过其搜索引擎和安卓系统不合理地排除和限制了竞争。尽管欧盟委员会对谷歌的罚款金额高达80多亿欧元，欧洲仍有很多人批评欧委会对数字巨头的反垄断措施不力，一是调查时间太长，二是这些巨额罚款没有改变谷歌的反竞争行为。因此，欧盟委员会可能开始考虑对互联网巨头采取更为激烈的反垄断措施，这包括分拆和要求其出售部分业务；禁止它们的所有并购活动；要求公开其算法；补贴这些巨头企业的潜在竞争对手，等等。
美国众议院司法委员会在今年10月发布了一个《数字市场竞争调查报告》，这是它对苹果、亚马逊、谷歌和脸书等四个互联网巨头（GAFA）进行了一年多调查的结果。报告指出,美国社会对科技巨头导致的互联网垄断存在巨大的忧虑，认为这些数字巨头不仅损害美国的经济自由，影响初创企业的竞争，减少市场创新和消费者选择，而且损害美国的政治、文化、新闻自由、个人隐私。报告建议对四大巨头进行结构性拆分，改革美国的反托拉斯法。随着这个报告的发布，美国司法部11月还联合了11个州在联邦地方法院起诉谷歌，指控它排挤竞争对手，损害了数字市场的创新。
欧美国家针对平台经济的反垄断措施表明，鉴于数字经济对社会和消费者有着重要影响，如何合理地监管和规制数字大企业势必会受到世人的广泛关注。我认为，这种对数字巨头的关注应当包括两个方面，一个方面是关注反垄断法能否在数字领域得到合理适用，以维护数字市场的竞争性；另一方面人们也会担心，如果反垄断执法过严，措施过激，这也会扼杀数字企业的创新活动。我个人认为，仅仅因为数字巨头存在市场势力就拆分它们，这可能存在问题，因为这种做法是在实施产业政策，而不是竞争政策。有人还提出互联网平台应当竞争中立，即要求平台经营者与其平台上的营利行为相分离。但问题是，如果不许可互联网平台搞经营活动，平台经营者如何运营和维护一个庞大的平台？如果通过投资和创新建立的互联网大平台被要求按照公用事业企业的监管方法向所有的企业包括向其竞争对手开放，谁还愿意建立和发展互联网平台？还有一个问题是，互联网企业不像水泥等一些传统行业。一个大的社交网络如果分割为10个企业运营，每个企业占10%的份额，这些社交网络之间能够互联互通吗？如果强制它们互联互通，这是否可能产生反垄断法禁止的共谋行为？
简言之，我认为不管任何经济领域，包括平台经济，推动经济和技术发展最重要的动力来自企业的创新和积极性。即便数字企业的垄断性比较强，但也不应当像欧盟那样被列入黑名单或者像美国那样考虑强制拆分它们，因为企业的规模大这本身并不违法，除非它们存在严重排除限制竞争的问题。所以，我国反垄断执法机关应结合我国的国情并参考国外的实践，制定关于平台经济领域反垄断执法的原则、规则与程序。
第三个方面我想和大家分享我对中国平台经济反垄断执法的看法。国家市场监管总局发布的《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》明确指出，“《反垄断法》的基本制度、规制原则和分析框架适用于平台经济领域所有市场主体。反垄断执法机构将根据平台经济的发展状况、发展规律和自身特点，强化竞争分析和法律论证，不断加强和改进反垄断监管，增强反垄断执法的针对性、科学性。”我认为上述这些观点非常正确。首先，它提出《反垄断法》的基本制度、规制原则和分析框架适用于平台经济，这说明数字经济即便有其特殊的经济结构，但这不能成为这个领域不能正常适用反垄断法的理由，这一方面因为数字经济与实体经济交织在一起；另一方面，数字经济下的反垄断也需要界定市场势力，即便不同经济领域的市场势力有不同表现，例如互联网经济需要考虑网络外部性和大数据，但市场势力应当有一个统一的解释。还有一个重要方面是，反垄断执法一百多年来的经验包括判例法证明，反垄断法有很大的灵活性，它有足够大的能力处理不断出现的新经济和新案情。
此外，这个征求意见稿还提出要“不断加强和改进反垄断监管”，这说明执法机关就平台经济领域的反垄断执法要花大力气，要“增强”和“强化”这方面的执法工作。我认为，为推动和维护我国互联网经济的市场竞争，反垄断执法当前应特别关注两个问题：一是数字企业的并购活动。近年来我国互联网巨头的企业并购几乎都没有进行过申报，例如2016年的滴滴和Uber并购就没有进行申报。没有申报的并购有些可能没有达到申报标准，有些可能参与并购的企业组织形式是VIE，结果就是互联网大企业的并购没有得到反垄断监管。考虑到企业并购对数字经济的发展和市场竞争有重大影响，修改经营者集中申报标准应成为中国《反垄断法》修订一项重要内容。
二是应当关注电子商务的“二选一”问题，即有的商务平台要求进入的商户只能在自己的平台上销售产品，而不能进入其他平台销售产品。有人认为，市场经济下企业享有合同自由，当然有权与其他企业订立“独家交易”，这种观点是错误的。当企业的规模特别大即占到市场支配地位的情况下，考虑到市场经济需要公平自由的竞争环境，这些企业就不能享有完全的合同自由。当前，我国网民的数量达到9亿多，大的电商平台不过三、几家，大的外卖平台也就两家，如果允许平台企业通过“独家交易”或技术手段阻止商户在多个平台销售产品，即阻止他们的“多归属”，其结果就是供货商得被迫退出小平台而留在大平台。因为平台的规模经济特别重要，在平台两边的用户达不到一定规模的情况下，小平台得被迫退出市场，因此平台经济下的强制性“二选一”是严重的反竞争行为。
最后还指出一个问题是，我国的市场很大，有14亿人口，网民达到9亿，但我国的反垄断执法队伍很小。美国一位反垄断专家告诉我，美国联邦贸易委员会针对高通公司的诉讼投入了专职17位法学和经济学专家。这里不是进行反垄断执法资源的攀比，但是可以说明的一个问题是，一些经济体量大和复杂程度高的案件需要足够数量和高质量的执法团队。考虑到涉及互联网平台的案件会涉及复杂的技术问题，国家应当增加竞争执法的资源，提高执法队伍的能力和水平。
这里想要讲的内容很多，但是时间很短。希望在座各位特别是希望Kokkoris教授对我的讲话做一个评论。
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