许京花：当前政府债券市场面临的形势和任务

来源：中国国债协会

2020年12月8日，中国国债协会联合中国工商银行、中国农业银行、宁波市财政局在宁波举办“新格局下政府债可持续发展研讨会”。本次会议以“锚定高质量 服务双循环”为主题。财政部国库支付中心副主任许京花在会上作题为《建设高质量政府债券市场 助力双循环经济发展新格局》主旨发言，以下为发言材料。

建设高质量政府债券市场助力双循环经济发展新格局

（2020年12月8日）

许京花

各位来宾，各位朋友：

大家好！

很高兴受邀参加国债协会举办的此次会议，与大家共话政府债券发展。2020年是极不平凡的一年，是充满挑战的一年，面对突如其来的新冠肺炎疫情冲击，以习近平同志为核心的党中央沉着应对，统筹疫情防控和经济社会发展工作，带领我们砥砺前行、开拓创新，全面建成小康社会取得决定性成就。为贯彻落实党中央国务院关于“积极的财政政策更加积极有为”的决策部署，今年政府债券发行筹资任务大幅增加，在市场各方的支持配合下，全年发债工作进展顺利，市场运行总体平稳，为做好“六稳”工作、落实“六保”任务发挥了重要作用。明年是“十四五”规划的开局之年，国债发行也将迎来40周年。站在历史交汇点上，深刻认识百年未有之大变局对政府债券发展带来的机遇和挑战，从加快构建新发展格局的战略高度思考未来政府债券改革创新，我想谈几点看法。

一、主动作为、多措并举，政府债券工作取得良好成效

今年政府债券发行规模预计突破13万亿元（包括抗疫特别国债1万亿元），同比增长60%以上。为确保政府债券顺利发行和市场平稳运行，2020年财政部主要采取了以下措施：一是加强国债发行与财政库款管理协同，科学拟定国债发行计划，强化国债应急筹资能力，切实保障直达资金拨付等重点支出，兜牢“三保”底线。二是全力保障特别国债发行，合理设计特别国债期限结构，统筹与一般国债、地方债发行节奏，协调人民银行获取流动性支持，稳定市场预期，为特别国债发行保驾护航。三是优化国债期限结构，健全国债收益率曲线中短端，完善国债做市支持操作机制，着力提高国债二级市场流动性。四是积极推动商业银行、保险机构参与国债期货交易，促进国债期现货市场协调发展。五是修订《地方政府债券发行管理办法》，发布《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》，进一步厘清政府和市场行为，夯实地方债管理制度基础。六是应对疫情主动代理地方发债操作，坚持推进地方债商业银行柜台发行，开展自发自还五周年专题宣传，为地方债发行营造良好市场环境。

一年来，政府债券管理取得良好成效。一是目前发行任务基本圆满完成。截至11月底，今年累计发行国债6.32万亿元，其中一般国债5.32万亿元，抗疫特别国债1万亿元。累计发行地方债6.26万亿元，其中新增债券4.49万亿元，再融资债券1.77万亿元。二是筹资成本有所降低。在今年受疫情冲击、市场收益率大幅波动的情况下，发行利率明显低于去年，其中记账式国债平均发行利率2.62%，同比下降30个基点。三是抗疫特别国债在6、7月份如期顺利发行，投资者认购踊跃，发行利率符合市场预期，各界评价积极正面，得到党中央国务院高度认可。四是政府债券对外开放工作取得积极进展，境外投资者投资我国国债规模持续增加，国债陆续纳入摩根大通、富时罗素全球主要债券指数，政府债券国际影响力显著提高。

回顾过去的一年， “千淘万漉虽辛苦,吹尽狂沙始到金”，取得的成绩，实属来之不易，既是党中央、国务院和部党组的英明决策，也离不开大家的辛勤付出和共同努力。在此，特别对支持政府债券管理工作的承销团成员、监管部门和基础设施单位在这一年里做出的不懈努力和突出贡献，表示衷心的感谢！

二、当前政府债券市场面临的形势和任务

当前在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国内疫情防控取得重大战略成果，经济社会运行稳步恢复，各行业发展总体好转。宏观经济政策协同发力，积极的财政政策更加有为有效，为统筹推进疫情防控、稳住经济基本盘提供了有力支撑。但同时我们也应看到，当前我国经济发展仍存在较大的不确定因素。常态化防疫压力长期存在，发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，发展质量和效益还需进一步提高。国外环境正发生根本性变化，新冠疫情仍在全球蔓延，世界经济复苏乏力，中美贸易争端仍未消除，发达国家强刺激政策风险外溢。

习近平总书记指出，要坚持用全面、辩证、长远的眼光进行分析，努力在危机中育新机、于变局中开新局。面对当前经济形势，既有挑战，更有机遇。挑战在于，要全面、有效防范政府债券市场风险，逐步解决政府债券发展中存在的问题，财政部门要协同各界同仁积极主动应对市场波动和风险，加强监管，努力实现政府债券市场高质量、可持续发展。机遇在于，政府债券在我国经济发展中将肩负更加重要的任务，要充分发挥政府债券在推动供给侧结构性改革、促进经济稳步增长、防范化解重大风险中的重要作用，为加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供强有力支撑。

三、全面推进政府债券工作，助力经济发展新格局

党的十九届五中全会提出，建立现代财税金融体制，对建立现代财税金融体制提出了明确要求。政府债券工作要全面贯彻五中全会精神，把工作思路和举措统一到落实党中央决策部署上来，做到对国之大者要心中有数，持续深化政府债券管理改革，努力推动政府债券市场高质量发展，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

（一）进一步深化国债管理市场化改革。

经过多年的努力，我国国债一级市场步入世界先进行列，国债二级市场运行机制不断优化。下一步，财政部将继续优化国债期限品种结构，拓宽国债发行渠道；加强国债发行与预算执行、库款管理协调配合，提升国债管理的科学性和有效性；进一步研究完善国债做市支持机制，不断提升国债市场流动性；稳步推进国债期货市场发展，促进期现货市场良性互动，加强市场监管，防范市场风险；积极推动国债市场统一互联互通，提升国债市场基础设施服务水平。

（二）扎实推进地方债发行机制改革。

五年来地方债取得长足进展，已成长为债券市场第一大品种。下一步，财政部将进一步优化地方债发行定价机制，不断提升发行市场化水平；优化地方债期限结构，均衡设置一般债券期限结构、结合项目实际情况设置专项债券期限，合理控制筹资成本以及防范风险；加强发行项目评估，完善信息披露和信用评级，促进形成市场化融资约束机制；规范承销团组建和管理，促进承销团成员权利义务匹配；全面推开地方债柜台发行业务，积极拓宽地方债发行渠道。

（三）更好发挥国债收益率曲线定价基准作用。

经过多年培育，国债收益率作为金融市场的定价基准作用正逐步呈现。截至2019年底，以国债收益率曲线为定价基准的浮动利率债券规模在全部浮动利率债券中占比约66%，在公司信用类浮动利率债券中占比超过98%。同时，国债收益率曲线也普遍应用于商业银行内部资金转移定价基准和政策性银行贷款定价参考。下一步，财政部将充分发挥国债金融功能，优化国债存量结构，活跃市场交易，提高国债收益率曲线发布频次，不断改善国债流通质量和价格形成机制，更好发挥国债收益率曲线定价基准作用。

（四）加快政府债券市场对外开放进程。

政府债券市场对外开放对于改善政府债券投资者结构，保障财政可持续筹资，进一步推动人民币国际化，落实国家金融战略具有积极作用。目前我国国债已先后纳入全球三大主要债券指数；外资机构持有我国国债超2万亿元，占国债余额比重超过12%。下一步，财政部将积极稳妥加大国债一级市场开放力度，继续吸收外资机构加入国债承销团；积极推动境外机构投资中国债券市场，培育政府债券市场多元化、国际化投资者群体；加强政府债券对外宣传力度，吸引更多潜在投资者了解我国政府债券市场。

各位来宾、朋友们！政府债券市场是一国金融体系的稳定器和压舱石，做好政府债券管理工作责任重大、使命光荣，我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以更强的力度、更实的措施，按照市场化方向深化政府债券改革，共同推动政府债券市场实现高质量发展。谢谢大家!