专家视角 | 王广谦：中央银行的角色与使命

来源：《中国金融》2021年第5期

无论是个人还是机构在社会活动中都扮演着一定的角色，肩负着自己的使命，而这种角色和使命是由自身所拥有的身份或地位决定的。中央银行享有国家特殊授权，并具有特定的经济功能，决定了它在维护货币和金融稳定、促进国民经济健康发展中必须扮演好自己的关键角色，肩负起自己的使命。

?中央银行成立初期（17世纪中后期至1913年）

在中央银行制度形成的初期阶段，货币制度是金属货币和与其相连的银行券并行流通。不论是金本位、银本位，还是金银复本位，银行券的发行与流通，都是以金属货币或金属储备作为基础的，银行券可以与金属货币相兑换。中央银行成立后，通过国家授权逐步垄断了铸币和银行券发行，在解决商业银行各自发行所带来的信誉不同、流通范围不同、支付保证能力不同以及挤兑和银行倒闭引起公众恐慌等问题的同时，也建立了对商业银行支持和管理的最初框架。因此，中央银行建立后最初扮演的主要角色和使命包括以下几个方面。

第一，作为货币发行人，维护货币的统一和银行券的信誉。一是保证铸币的成色；二是银行券的发行保证拥有足额的金银准备，以及超过金银准备发行的银行券必须严格控制在国家特许的限额内；三是保证银行券与金属货币的兑换，维护银行券的币值稳定。

第二，作为“最后贷款人”和清算组织者，维护银行业的运营和防止公众恐慌。一是集中保管存款准备金，保障存款人提款和支付的需求；二是保证债权债务的及时清偿和资金的顺畅流通；三是对经营正常银行在特殊情况下发生的资金困难提供流动性支持，以防止金融恐慌蔓延，维护银行体系的良性运转。

第三，作为政府资金的筹措人，服务政府的资金往来和融资需求。一是代理国库，经办政府收支；二是代理政府债券发行和偿还；三是为不断增长的政府融资需求提供贷款支持等。

中央银行制度初建阶段的实践是成功的，既保证了银行券的信誉和银行体系的良性运转，也保障了政府的融资需求。

?中央银行制度普及时期（1914年至1944年）

1914年，第一次世界大战爆发，政治的需要与经济的需要结合在一起，各国纷纷停止了银行券与金属货币的自由兑换。实行金本位制度的国家，全部禁止黄金自由输出入，结束了银行券与黄金可以自由兑换的金币本位制，开始实行“虚金本位制”。在这种体制下，流通货币全部为银行券，政府集中黄金储备，但不再铸造和流通金币，虽然仍规定银行券的含金量，但银行券兑换黄金有了一定限制，如规定持有银行券的总含金量要达到一定数额等。在一些黄金储备很少的国家，更是完全停止了银行券与黄金之间的兑换，仅可以换取那些银行券与黄金之间仍有联系国家的外汇，允许外汇间接兑换黄金。货币制度的变化对银行券发行量的制约大大降低，各国之间的货币比价不再由各自货币的含金量之比来决定，很快就出现了通货膨胀和剧烈的汇率波动，原来比较稳定的国际货币体系受到严重冲击，经济秩序也受到重创。

第一次世界大战结束后，国际社会试图恢复战前的国际货币体系。在美国的支持下，英国通过了《1925年金本位法案》，但英国的经济金融状况并未得到改善，失业持续增加，黄金大量外流。到1931年9月，英国不得不宣布结束金本位制，英镑不再与黄金挂钩。紧随英国，当时实行金本位的国家中，绝大多数也立即终止了各自货币与黄金的自由兑换。1933年3月“罗斯福新政”伊始，美国通过了《紧急银行法》，停止了黄金出口和金币流通，虽然美元仍规定了含金量，但禁止美元兑换黄金。这样，试图恢复战前国际货币体系的努力彻底破灭，不但相对统一的货币体系没有重建起来，而且各国还完全放弃了金本位制，形成了英镑、法郎、美元等几个货币集团。在各自货币集团内，核心国家中央银行承担了更加重要的责任，其他国家中央银行依据集团内核心国的政策而调整自己的行为，服务和管理各自的银行业，直至第二次世界大战结束布雷顿森林体系的建立。

在中央银行发展史上，1914～1944年的这30年，既是中央银行制度普遍建立的重要时期，也是中央银行经历严峻考验的特殊时期。这一时期，发生了两次世界大战，经历了1929～1933年的“大萧条”，出现了货币制度的重大改变，中央银行作为“政府的银行”的职能更加强化，对政府的贷款支持大幅度增加，为政府发行债券融资的数量成倍增长。

?布雷顿森林体系时期（1945年至1973年）

“布雷顿森林体系”的确立，使已经中断了30年相对统一的国际货币体系在新的基础上重新建立起来。各国货币与美元挂钩、美元与黄金挂钩的制度设计，由于当时美国超强的经济实力和国际地位，以及实际拥有超过全球三分之二的国际黄金储备，使这个体系为之后28年实现全球比较稳定的货币金融环境提供了重要保障。

在这个体系下，除美国之外的各国货币发行不再受限于黄金储备，使中央银行提供更多货币成为可能，各国政府都普遍致力于经济的增长。经济增长需要大量的投资和更多的企业，这就产生了巨额的货币需求。同时，专注于或以某项金融业务为主的非银行金融机构纷纷设立，金融体系也变得日益多元化。当中央银行不再是基于金银或其他储备而是基于自己的理性判断提供货币时，中央银行也就从“货币发行人”转变为“货币供给者”；当相对单一的银行体系逐步发展成为多元化金融体系时，中央银行服务和管理的对象也就从银行业扩展到整个的金融体系；当中央银行作为政府的银行把政府的经济增长目标作为自己的目标之一时，中央银行的职责使命也就从维护货币和金融体系稳定扩展到促进经济增长的新领域。

一方面是需要提供大量货币以促进经济增长和就业，另一方面是要保证货币稳定这个最基本最重要职能的实现，同时还要维护多元化金融体系的稳定，如何做到这几方面的平衡，是中央银行面对的新问题。在货币供给和货币需求理论的推动下，以货币供应量和利率为核心工具的货币政策登上了历史舞台。制定和实施内容丰富、传导有效的货币政策成为中央银行新的职责。稳定币值和物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡，成为这一时期货币政策的主要目标。

?完全信用货币制度下的初步实践（1973年至2007年）

1973年，“布雷顿森林体系”解体，人类发展史上实行了数千年的金属货币制度结束，各国都进入了完全信用货币时代。这是一个影响深远且具有根本性的变革，作为“一般等价物”的货币失去了它自身所具有的内在价值，货币所有职能的发挥都完全依赖于国家的信誉和中央银行货币供给数量的多少。中央银行肩负的责任更重，角色的难度也更大。

在完全信用货币条件下，经济对货币和金融的依赖更加突出。伴随科技成果在金融业的广泛应用，自20世纪70年代起，金融创新层出不穷，对经济的支持力度越来越大。资本市场发展为企业创造了多种形式的融资工具，也为公众提供了更多的投资机会。中央银行在建立和完善货币市场的过程中，也创设了一些新的政策工具，如货币层次的划分、公开市场的操作、基准利率的调整等，保证了货币政策的有效实施。这一时期，全球经济仍然保持了较快增长，但不同国家之间经济增长的轨迹有所不同。美国经济先是经历了1974～1982年的高通胀低增长的“滞涨”阶段，然后是1983～1989年和1992～2000年“新经济”推动下的持续增长。欧洲大多数国家的增长比较平稳，一批新兴市场国家实现了向高收入国家的过渡，中国更是在改革开放中创造了跨越整个时期的高速增长奇迹。

在这34年间，各国的中央银行特别是几家具有全球影响力的中央银行，在实践中积极探索在完全信用货币条件下如何使用政策工具调控货币供应量，如何实现货币供给与货币需求的均衡，如何在保持货币和物价稳定基础上促进就业和经济增长。应该说，中央银行经受住了完全信用货币制度下履行自身职责的第一场考验。随着货币政策成为国家调控宏观经济最为重要的政策选择，中央银行也在前述所扮演的角色基础上，又一次扩展为国家宏观经济政策制定的重要参与者和宏观经济的调控者。

?应对金融危机的新经验（2008年至今）

2007～2008年，始于美国的国际金融危机给各国经济带来了巨大冲击。为应对此次危机，各国中央银行都实施了力度空前的货币政策，常规和非常规政策工具同时使用，并取得了超出预期的政策效果，为在较短时间内走出危机发挥了最为重要的作用，也为进一步解决深层次经济金融问题赢得了时间。

导致此次危机的原因有很多。就金融方面来说，包括金融与实体经济之间原本紧密的联系逐渐弱化，货币在金融体系内部的自我循环比重过大、上升过快，曾经比较严格的银行业监管出现缺失，许多金融创新脱离了真实需求，等等。就经济方面来说，包括结构调整缓慢，实体经济发展不稳固、过分依赖某一特定行业如房地产业发展经济，资产价格上涨过快形成泡沫，债务总量过大，财政失衡，等等。当然还有政治和社会等方面的原因。近十几年来，相关国家和国际社会在全力应对此次危机的过程中，形成了一个共识，这就是在高度关注货币政策和货币稳定的基础上，必须强化银行监管以保持金融稳定；必须推进实体经济体系和金融体系改革以实现经济增长的稳定基础；必须加强货币政策与其他经济政策的协调，特别是在货币政策、银行监管和金融稳定领域内，政策制定和实施中的国际协调更为重要。

就金融监管来说，与货币政策一直是中央银行最重要的政策工具不同，许多国家曾经一度把银行监管从中央银行职责中分离出来，交由另外单设的监管机构来承担。虽然这种体制在特定时期起到了特定的作用，但总体看来，中央银行不承担银行监管，不论是货币政策实施还是银行监管效果都难以达到最优，在货币政策传导上，即便中央银行与监管机构有密切的配合，客观上也会出现传导中摩擦系数加大和“时滞”延长问题。特别是在监管手段上，中央银行具有更加明显的优势，因为只有中央银行才拥有可以直接影响银行业务活动的相关政策工具和专业技能。因此，在监管体制的选择上，虽然没有唯一的标准答案，但中央银行应该处于银行监管的核心地位，在宏观审慎监管中发挥主导作用。

关于政策协调，更是中央银行必须积极参与其中的重要问题。近十几年来，各国中央银行之间以及中央银行与国际金融机构之间，在共同应对危机和货币政策协调方面已经建立了有效的机制，并开展了良好合作。如在应对2008年国际金融危机期间，多国中央银行基本上都采取了量化宽松、同步降息和货币互换等措施，协调力度很大，也取得了明显效果。

因此，就中央银行角色和使命来说，2008年国际金融危机后，银行监管、金融稳定和政策协调的重要性更加凸显。中央银行再次承担起银行监管和金融稳定的首要责任，同时也成为参与和推动国际协调的组织者和实施者。

前述可以看出，随着经济金融的发展，中央银行的角色和使命发生了重大转变。概括说来，中央银行已从初期的货币发行人、商业银行的最后贷款人、政府管理银行业和资金需求筹措的代理人，逐步演变为现在的货币供给调控者、金融管理和金融体系发展引领者、经济政策制定和宏观经济调控者。中央银行的使命也从最初的统一货币发行、防止金融恐慌和为政府融资服务，演进到现今的货币稳定、金融稳定和经济稳定。

在这些角色和使命中，中央银行担负的责任有所不同。

货币稳定，中央银行是唯一责任人。在现代极为复杂的经济金融运行环境中，实现货币稳定的难度大大增加，不但要关注物价，还要关注资本市场和资产价格等方面。

金融稳定与货币稳定密切相关，但两者并不完全一致。实现了货币稳定，并不必然能够保证金融稳定。货币政策与货币稳定直接相关，对金融稳定也起着关键作用，但由于影响金融稳定的因素很多，除货币因素外，经济结构是否合理、实体经济是否健康、财政收支是否均衡以及经济周期与金融周期是否匹配等，都会对金融稳定产生影响。因此，金融稳定应是多部门共同的职责。尽管如此，由于中央银行处于整个金融体系的核心，又是货币政策制定者和金融机构管理者，维护金融稳定，中央银行负有首要责任。

经济稳定更是多部门的共同责任。当今世界各国都设有若干重要的经济部门，例如，我国的国家发展改革委、财政部、商务部等。虽然中央银行在经济稳定中并不承担最主要责任，但由于金融在经济体系中的核心地位，中央银行又在经济政策制定中发挥着重要作用，因此，维护经济稳定，中央银行也是重要责任部门之一。

随着货币政策重要性的日益突出，在“三稳定”的同时，社会稳定纳入中央银行政策框架的可能性也在增加。中央银行要扮演好自己的角色和完成其使命，准确把握两点极为重要。第一，在任何情况下，货币稳定都是中央银行的首要目标和第一位的任务。实现货币稳定是完成其他使命的前提和必要条件。第二，中央银行扮演的其他角色和使命需要相关部门或机构共同完成，建立有效的协调机制和良好的配合极为重要。

在经济运行越来越复杂、政治经济形势变化越来越快的新背景下，中央银行要在多角色履职中不辱使命，面临着相当大的挑战。挑战主要来自于两方面，一方面是新角色赋予的新任务非常艰巨、难度很大；另一方面是国际政治经济形势正处于大变动之中，不确定性增加。

例如在我国银行监管方面，当前紧迫的任务是推动被监管银行尤其是系统重要性银行建立有约束力的资本补充和流动性补充机制。监管者需要建立银行业务风险监测机制和风险处置机制。要在极短时间内准确了解监管对象的全部情况，创新监管的方法、工具和手段，这对曾经中断对银行监管或负次要监管责任的中央银行来说，挑战是明显的。

就金融稳定来看，中央银行在保证货币稳定的同时，必须更多地关注资本市场和资产价格，关注财政和债务，关注结构和周期，关注长期经济增长潜力等。中央银行对解决这些问题发挥的作用往往都是短期的，从根本上解决问题会感到力不从心。要做到稳定货币和物价，防止通胀或通缩，同时实现与多角色职责所要求的其他目标，在很多情况下，政策制定都需要再三权衡和反复斟酌。特别是以货币政策为核心的中央银行政策措施在正常时期和应对危机时期是不同的，当危机过后，货币政策回归常态也会遇到不小的阻力。

另外，国际间的政策协调难度也在加大。特别是在全球经济增长放缓、国际贸易和国际投资增长下降、贸易摩擦和争端加剧、不确定性增加的情况下，国际协调也不会一帆风顺。如何应对这些挑战，是中央银行在新时期的工作重点。