楼继伟：城投公司难消亡

作者：陈益刊    来源：第一财经

被剥离政府融资职能后，地方政府城市投融资平台公司（下称城投公司）如何转型备受市场关注，这关系到地方政府隐性债务化解，以及地方投融资体制改革。

近日，财政部原部长楼继伟在“城投公司治理与地方政府隐性债务风险防范研讨会”上的讲话全文得以公开。他表示，城投公司不会消亡。一方面是因为这与当前难以迅速化解的隐性债务规模相关。另一方面是与定位与发展历史息息相关。当时的研究结果是：除非改变我国的二元土地结构，否则地方城投平台需要长期保留。

目前地方政府隐性债务主要来源于城投公司，当前地方政府正按计划积极稳妥地化解存量隐性债务，防范债务风险。

对外经济贸易大学毛捷教授告诉第一财经，中国农村和城镇的二元土地结构制度，具体是指农村土地属于集体所有，城镇土地属于全民所有或国有。在2019年土地管理法修改前，农村集体土地只有被政府征用后，才可以转为城镇建设用地。因此地方政府将征收来的农村集体土地交给城投公司去开发，然后出让。

不过2020年开始实施的新土地管理法，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。

楼继伟在上述研讨会上表示，目前，我国的城投平台主要有两类：一类是SPV架构的融资平台，背后有若干个发债主体，规格都很高。它们投入部分实际资产，由管理者日常运营。对这类融资平台要彻底拆除，“背走”相关债务，自身无法“背走”的债务由政府承担。另一类是地方城投公司，主要职责之一是集体土地的征收、城镇国有土地置换用途后的土地一级开发，这类企业是必然要存在的。

毛捷表示，这里的SPV架构的融资平台公司其实就是纯粹为地方政府融资的空壳公司，在剥离政府融资职能后，这类公司要逐步关停。另一类城投公司具有城市建设、更新、维护和产业投资、金融投资等具体业务，慢慢转型以更加市场化、专业化。

目前地方正分类推进地方融资平台公司转型，对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，将被撤销。对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，将剥离其政府融资职能，转型为公益类国有企业。对按市场化方式承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，剥离政府融资职能，完全推向市场。

“像新城开发、城市更新、园区开发等过程中的土地的征收、补偿及安置以及类似“七通一平”等土地一级开发这类业务，交由城投公司开展，还是有很大优势的，此外，一些重大民生、难以市场化的公共服务在厘清政企边界、约定绩效责任基础上交由城投也是一个很好的路径。”中国社会科学院大学经济学院吉富星教授告诉第一财经。

楼继伟表示，未来城投公司也将继续在两个环节发挥作用。具体而言，第一个环节是征收农地，并实施相关补偿，如房屋补偿、青苗补偿、人员安置等。这一环节主要是城投公司完成，开发商不允许参与土地的一级开发。

第二个环节是将生地变成熟地，进行基础市政建设。这两个环节可由一家公司做，也可由不同公司做，一般会跨年度完成。土地收储中心负责生地或熟地的收储，并负责监理，保证土地一级开发完成后不存在法律纠纷，这样才能继续下一环节的开发或拍卖。

楼继伟认为，土地开发所需资金不是由政府拨款，而主要是靠借债完成的，所以城投公司必须举债。按去年的规模计算，如果所有土地一级开发都由城投公司完成，城投债务规模至少在7万亿元～8万亿元。他认为，城投公司的另一部分职能是城镇国有置换土地的一级开发，例如工业用地转商居，棚户区改造等领域和基础市政建设。同土地收储中心的配合关系与农地开发类似。有的城投公司还进入土地二级开发。

根据粤开证券研究院数据，截至2020年底，城投债存量规模为10.94万亿元。未来五年是城投债到期高峰，其中今年3.35万亿元城投债到期。

楼继伟表示，根据城投平台的历史和性质来看，它是必然要通过贷款、发债等来融资因此规范债务管理是重中之重。防范化解隐性债务风险应遵循市场化法治化原则，杜绝逃废债，同时要破除部分地方政府官员以过分举债谋发展的错误观念。

他认为，随着城投平台违约事件的逐一暴露，中央兜底幻觉和城投不倒台的信仰也开始破灭。目前的大方向是，中央明确不能走靠乱发债来拉动投资、拉动经济的老路。

前述研讨会由中国财富管理50人论坛青年学术论坛举办。