“十四五”時期，縣級平台何去何從

文章來源：現代咨詢  現代研究院

爲了滿足快速城鎮化發展需要，我國開始設立平台公司。作爲“天才般的創造”，曆史經驗證明平台公司确實在解決地方政府财力不足、改善和建設地方公共設施、提高地方經濟水平等方面發揮了重要作用，但是也積累極大的債務風險，容易引發地區乃至國家系統性金融風險。中央政府逐漸意識到其中的隐患，于是從2010年國發19号文開始陸續出台了一系列的相關政策，要求各地清理整頓融資平台。有危必有機，反複幾輪調控後，一些先進地區的省市級平台公司，比如上海城投，已經較好地完成了其轉型，而作爲起步晚的縣級平台公司，在規模、管理、經濟實力和融資能力上遠要遜色于省市級平台公司，越來越被動。

（一）起步較晚，受政策束縛嚴重

從發展曆史來看，政策紅利是平台公司快速發展的重要原因之一，政策導向性明顯。縣級平台公司普遍成立于2008年前後，相比省市級政府融資平台而言，普遍起步較晚，一般省市級平台依政策作出反應改變後，縣級平台公司才會效仿，具有滞後性，往往處處受政策束縛，因此造成縣級平台公司規模一般較小、發展經驗不足的局面。同時因自身積累不足，更難于依政策和市場轉變及時調整自己。

（二） 資産不實更爲突出，空殼化運作

爲了獲得融資而大肆美化粉飾财務報表，大量包裝資産，資産大而不實，導緻資産“空心化”，可運作資源少，因此對于平台公司來說，雖然财務報表中淨資産量看似非常大，但實際相當一部分資産對于公司來說毫無意義，資産質量、運營效率方面存在很多問題。

（三） 融資渠道單一，市場化可持續能力弱

受制于自身的有效資産不足、現金流較差、信用水平較低等因素，縣級平台公司市場化融資能力很弱，有的甚至隻有向銀行貸款單一模式。此外，平台公司的存量債務多以借新還舊的方式予以維持，一旦融資環境趨緊、政府信用背書剝離等因素影響，“供血”渠道受阻，将導緻城建融資資金來源困難，還貸能力減弱，企業難以爲繼。

（四） 造血機制不足，業務能力弱

縣級平台主要爲城市基礎設施項目、公用事業項目、安居工程項目等籌集資金，這類項目受國家宏觀政策和地方政府城市發展規劃影響較大。且一般縣級平台公司業務集中在基礎設施建設等公益性項目上，投資格局偏向公益性，建設周期長、無收益或者低收益，平台公司造血能力十分欠缺，這種業務結構難以實現公司的健康永續發展，并給公司帶來沉重的債務負擔。

（五） 政企關系不清，治理結構不規範

平台公司成立過程中，因缺乏人才，往往簡單粗暴式地從财政、住建等相關部門抽調人員組成領導隊伍，造成行政式的管理方式十分普遍。管理人員缺乏企業管理經驗，治理結構不健全，現代企業管理制度缺失，有的甚至還處于部門式管理狀态。

（六） 專業人才缺乏，缺乏有效激勵機制

人力資源是平台公司實現成功轉型發展的關鍵因素，縣級平台公司管理人員大都是公職人員，投融資、企業管理等專業知識相對缺乏，同樣在激勵機制方面，存在做多做少一樣、做好做壞一樣的“大鍋飯”現象，無法充分調動員工積極性。

（一）新型城鎮化對縣城的要求

黨中央在《國家新型城鎮化規劃》中指出，新型城鎮化是以人爲核心的城鎮化，要求在産業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面徹底由“鄉”轉化爲“城”，縣城處于城鄉一體化鏈接點上，既要引導周邊經濟要素的聚集，又要對鄉鎮經濟發展産生輻射，發揮“亞核心”的作用，因此在新型城鎮化中的作用十分關鍵，這主要體現在以下方面：

一是縣城發展對提高整體城鎮化水平作用關鍵，潛力巨大。縣城彙集了縣域範圍最先進的教育、醫療、住房資源，是周邊鄉鎮居民最主要的消費地，也是農業現代化建設的過程中相關機械、物資的供給地，通過發展現代農業和當地特色産業，逐步完成對農民的市民化，轉變農民的消費結構，對拉動國内需求會産生巨大的作用。同時，我國縣域所占人口比例巨大，但是城鎮的規劃建設、公共服務、人口規模都較爲落後，具有巨大的發展空間和潛力。

二是縣城産業發展對解決農民工問題作用明顯，能夠緩解中大城市壓力。現階段，我國城鎮人口呈現出大、中城市人滿爲患，小城市、縣城人口稀少的特點。發展縣城産業可以發揮縣城作爲城市地區和農村地區鏈接樞紐的作用，合理引進中心城市的優質資金、技術、人才。縣城還可以根據周邊自然資源的特點，發展特色經濟，拓展經濟增長點，豐富産業類型，保障對農民工的吸納能力，完成農村人口的城鎮化轉移。由此可見，縣城在調整城鎮人口分布格局、提高人口城鎮化率中的作用是無法替代的。

（二）“十四五”時期，城鎮化建設帶來哪些機遇

2020年以來，針對新冠肺炎疫情暴露出縣城存在公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、産業配套等方面的問題，國家和部委政策支持進一步加大力度，引導縣城城鎮化補短闆強弱項。《2020年政府工作報告》明确提出政府投資重點支持“兩新一重”建設（新型基礎設施建設、新型城鎮化建設、重大工程建設），并提出要大力提升縣城公共設施和服務能力。4月9日，發改委發布《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》，其中提到：推進以縣城爲重要載體的新型城鎮化建設，明确發展目标和建設任務，加大要素保障力度和政策扶持力度。針對《重點任務》的安排，發改委發布《關于加快開展縣城城鎮化補短闆強弱項工作的通知》（發改規劃〔2020〕831号）明确提出了4大領域17項建設任務。根據831号文精神，發改委辦公廳分别印發《關于做好縣城城鎮化公共停車場和公路客運站補短闆強弱項工作的通知》（發改辦基礎〔2020〕522号）、《關于加快落實新型城鎮化建設補短闆強弱項工作有序推進縣城智慧化改造的通知》（發改辦高技〔2020〕530号）和《關于推進縣城産業平台公共配套設施補短闆強弱項的通知》（發改辦規劃〔2020〕564号）就公共停車場和公路客運站、縣城智慧化改造以及縣城産業平台公共配套設施補短闆提出具體要求。

爲加快推進縣城城鎮化補短闆強弱項工作，發改委辦公廳制定《關于印發縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引的通知》（發改辦财金規〔2020〕613号），創新推出了縣城新型城鎮化建設專項企業債券，發改委還聯合國開行、農發行、工行等六家銀行發布《關于信貸支持縣城城鎮化補短闆強弱項的通知》(發改規劃〔2020〕1278号)要求加大信貸支持力度、爲縣城新型城鎮化建設保駕護航。

在加快推進縣城，尤其是城市群地區縣城城鎮化補短闆強弱項的新型城鎮化的形勢下，可以看出國家對縣一級行政單位安排了太多基礎設施建設任務，因此對于承擔大量縣城基建任務的區縣級融資平台來說，壓力來了。

“上面千條線、底下一根針”，縣級地方政府平台公司作爲承擔地方政府項目投融資建設職能的重要載體，在持續的城鎮化背景下，面對國家全面治理體系調整的“十四五”時期，有壓力，必然也有前所未有的發展機遇。縣級平台應憑借其先天的城建優勢，抓住機遇，向“市場化、實體化、規範化、多元化”邁步轉型，下面本文從業務、融資、運營方面提出建議，幫助平台公司提升業務水平和服務能力。

（一）承接上位規劃，多元布局業務

新型城鎮化、補短闆強弱項工作的全面開展将帶動建設行業的發展，縣級平台公司可以借政策東風，承接上位規劃，獲得大量準經營性、有現金流的項目資産，提高造血能力，實現公司自身發展與縣城城鎮化建設的良性互動。平台可參與的補短闆項目如下：

縣城産業平台配套設施建設項目。支持産業園區和特色小鎮等産業集聚區配套設施建設項目，包括建設商貿流通中心、技術研發轉化中心、智能标準廠房等。支持新型文旅商業消費聚集區建設項目，包括改造商業步行街、地方特色街區及配套設施等。支持産業轉型升級示範區内重點園區、縣城産業轉型升級示範園區建設項目。

縣城智慧化改造建設項目。支持市政公用設施數字化建設項目，包括改造交通、公安和水電氣熱等領域終端系統等。支持數據設施建設項目，包括建設集約化數據中心、數據供應鏈、公共領域數據系統整合及一體化應用平台、産業數字化平台等。支持網絡安全防護體系建設項目，包括配置網絡安全設備和系統部署等。支持新型基礎設施建設項目，包括5G、物聯網、車聯網、骨幹網擴容、光纖接入等。

縣城新型城鎮化其他領域建設項目。支持配送投遞設施建設項目，包括建設公共配送中心和智能快件箱等；支持冷鏈物流設施建設項目，包括建設冷庫及冷鏈物流前置倉、生鮮食品低溫加工處理中心等；支持農貿市場改造或遷建新建項目，包括改造交易棚廳及環保設施、配置檢測檢疫設備等；支持客運站改擴建或遷建新建項目等。

（二）增強市場化融資能力，規範融資機制

過去，平台公司的主要職責是爲地方項目融資，承擔的項目越多，帶來的債務越重，而且大多數項目是公益性項目，沒有收益來源，造成平台公司債務負擔過重，因此縣級平台公司首先應全面盤清政府性資産和債務，算清帳，并形成中長期債務風險化解方案；其次，開源節流，用足政策，實現關注類債務的合理歸置，并有條件地轉化爲經營性債務；第三，整合縣域優良資産注入形成平台公司，盤活資産，提升公司市場化能力。

衆所周知，縣級平台公司融資貸款與國家政策密切相關，所以平台公司應積極掌握國家政策走向，将過去政府财政單一投資改爲多層次、多渠道、多元化的投融資體制。首先可以抓住利率下行的好時機，大力開展直接融資，對開展的符合政策條件的縣城智慧化改造、産業平台配套設施建設等領域項目，新型城鎮化建設示範地區内的主體信用評級優良縣級平台公司，可以以自身信用積極發行本專項企業債券；其次可以積極利用開發性政策性商業性金融、國家城鄉融合發展基金等；最後還可以引入戰略投資者，借助戰略投資者雄厚的資金支持，借助股權交易盤活資金用于化解平台公司存量債務，緩解公司償債壓力，同時借助戰略投資者資深的信用資質條件，提升混改公司市場化融資能力，優化自身融資環境、擴寬融資渠道。

（三）建立現代企業制度，提升管理水平

随着經濟新機遇的到來，企業的内部管理體制改革對平台公司的發展起到了決定性的作用，平台應建立清晰的現代企業法人治理結構，提升企業管理運營水平。首先平台公司應逐漸厘清與政府之間的關系，真正從原有的政企不分轉變爲良性的政企市場化關系；其次應按照現代企業管理制度要求，建立健全公司治理結構和組織架構，形成有效制衡的法人治理、規範運作管理機制，使其成爲自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場主體；再者由于經濟欠發達，人員配備不足，縣級平台公司要制定人才引進與培養戰略規劃，吸引專業層次較高人員的同時，注重内部培養，并建立适應發展需要的激勵約束機制，培育市場化管理人才，不斷增強平台公司的核心競争力。總之，平台要通過對公司組織架構、人員管理、薪酬考核等體系的規範和完善，逐步夯實管理基礎，步步爲營，提升管理效率，方可實現跨越式發展。