歐盟碳邊境調節機制對我國企業之影響簡析及應對措施

來源 ：大成律師事務所

2021年3月10日，歐盟議會投票通過碳邊境調節機制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)，計劃于2023年開始對歐盟進口商品征收碳排放費用，詳細計劃預計将于2021年6月份提出。該機制是爲了更好地解決歐盟排放交易體系導緻的“碳洩露”問題，即因歐盟對内部企業實施的碳排放控制措施導緻歐盟企業出于規避監管和降低成本的目的而将生産轉移到碳排放管制較低的地區，進而本應在歐盟内減少的碳排放在其他區域内被排放的情形。雖然該計劃一經提出即遭到來自國際社會各界出于該機制可能違反WTO核心原則以及變相實現貿易保護主義的反對意見，但仍有較大可能被實施。未來一旦落地，将對中國出口企業産生較大影響。

根據決議内容，歐盟将對碳邊境調節機制的具體方式進行論證，可能采取直接碳稅方式或碳排放交易方式，其中包括但不限于以下措施[1],[2]：

1. 碳邊境調節機制将覆蓋歐盟排放交易體系涵蓋的所有進口産品和商品，包括中間産品或最終産品；應涵蓋電力部門和能源密集型工業部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥；

2. 碳邊境調節機制需要以反映歐盟生産商支付的碳成本的方式收取進口的碳含量；

3. 如采用直接碳稅的調節方式，将針對來自氣候政策寬松（如沒有碳交易市場或沒有碳稅）國家特定産業進口産品設定碳價格，依據碳含量征稅；進口的碳定價應涵蓋直接和間接排放，因此還應考慮到國家特定的電網碳強度；

4. 如采用碳排放交易體系的調節方式，進口商應從單獨的配額池中購買配額給歐盟碳交易體系，其碳價與歐盟EU ETS交易當日的碳價相對應；

5. 碳邊境調節機制應确保來自第三國的進口商對其産品的碳含量不收取兩次費用等。

目前，中國已成爲歐盟的第一大貿易夥伴，即使在疫情籠罩下的2020年，中國出口歐盟商品也達到3835億歐元[3]。其中，機電、紡織、疫情影響下的醫療用品等爲出口較多産品，而屬于高碳産業的化工、鋼鐵等産品亦占有一定比例。

如上述規則得以實施，無論采取直接碳稅還是類似EU ETS的碳排放交易機制，處于碳邊境調節機制覆蓋産業内的中國出口企業将受到沖擊。

首先，我國發電産業以煤炭燃料爲主，相比歐盟國家多樣化與清潔化的發電結構（截止2019年底，歐盟清潔能源發電比例将近60%，其中可再生能源發電量自2014年起超過煤炭和核能成爲最大的發電來源[4]），國内高能耗企業的碳足迹明顯高于歐盟平均水平。以鋁業爲例，2020年，我國電解鋁行業的單位排放強度是歐盟平均水平的3倍[5]。如嚴格遵守“進口歐盟的商品的價格能夠更準确地反映其含碳量”這一原則，那麽機制實施對上述國内企業最直接的後果即爲出口成本的明顯上漲，以及對比歐盟内部産品而言競争優勢的顯著減少。

其次，我國的碳排放權交易市場尚未成熟，恐難減緩碳邊境調節機制的影響。我國早在2013年即開始碳排放權交易的試點工作，并于近期加快了碳排放交易權的立法工作，今年年初更是重磅推出了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，推動全國碳市場的建立。但依據現有生效文件，全國碳排放權市場目前僅涵蓋電力行業中的發電企業二氧化碳排放的配額與交易，且完整的配套交易規則及監管層面的法律法規尚未完善。而另一邊，歐盟碳排放交易系統（EU ETS）于2005年正式運營，目前已經進入了第四實施階段，覆蓋能源産業、石油冶煉業、鋼鐵産業、化工産業、玻璃産業、陶瓷業、造紙業等多行業，同時受控氣體除二氧化碳外，還包含例如電解鋁行業産生的全氟化碳等其他種類的溫室氣體[6]。如歐盟根據前述規則按照其标準，對來自國内的産品按照我國碳排放權交易市場未涵蓋範圍的部分征收所謂碳稅或施加額外排放成本，則亦會對我國各類出口産品産生顯著影響。

此外，我國碳交易價格明顯低于歐盟碳市場價格的事實也可能觸發歐盟對此施加額外費用。目前我國試點碳價格平均爲4歐元左右，而歐盟價格則爲30歐元左右[7]。對于歐盟内生産企業來說，其所付出或承擔的碳成本顯著高于國内生産企業。因此，爲解決碳洩露問題，存在歐盟以中國碳成本較低爲由對即使已經納入國内碳市場交易部分的碳排放征收一定碳稅的可能性。

01國家層面

我國應當對該制度予以重視，并就此與歐盟及世界貿易組織進行深層次溝通，盡力避免該制度成爲歐盟實施違反WTO規則的貿易保護主義的工具。同時，就這一機制應當強調尊重各個國家碳排放權交易的現實情況、發展曆史和進程，不适宜将發展中國家與發達國家在該問題上一視同仁。

（1）盡快出台并推廣市場交易規則，通過實踐探索配額的合理性，在行業狀況穩定的前提下，逐步擴大試點企業範圍，完善國内碳排放權交易的立法工作。

目前國内的碳排放交易市場處于籌備階段，交易規則細節尚未完全披露，因此對于碳排放交易市場雖然讨論熱度很高，但具體如何操作和實施仍較爲模糊。此外，對于目前已經涉及的清單上企業的配額是否合理有效，在後續實踐中仍有待觀察。我們應當适當借鑒其他國家成熟的碳排放交易制度的經驗，在确保行業與經濟穩定的前提下，适度擴大國内交易制度所涉及範圍和行業，這也将極大促進我國碳達峰、碳中和的目标實現。

在新的碳排放權交易市場制度下，目前我國在碳排放交易領域僅有《碳排放權交易管理辦法（試行）》這一主要的部門規章，但該規定較爲關注原則，對于碳排放權的法律性質、權利範圍、流轉細則、金融屬性的體現等需要更高層級上位法規定的内容尚未有清晰說明和界定。因此，立法部門應當在時機成熟時，出台更高位階的法律法規，對其基本性質和内容予以界定。

（2） 應當減少能源行業對煤炭、石油、天然氣的需求和依賴，大力扶持氫能、風電、光伏等可再生能源。

從歐盟的經驗來看，有研究表明，在EU ETS實施的數年内，歐盟的能源結構發生了較大的變化，在煤炭、石油、天然氣的需求明顯減少的同時可再生産能占比顯著增加[8]。從微觀來說，歐盟内企業爲了應對EU ETS規則，被迫選擇其他替代型能源維持生産，或者對現有技術進行進一步研發和創新以減少碳排放。以此爲借鑒，我國應當發揮行政優勢，在政策上向可再生能源傾斜，在技術研發上給予國家支持，還需跟進完善氫能行業标準及市場機制，以協助引導行業内企業轉型。

（3）發展儲能技術、锂電池回收行業的發展。

我國電力行業作爲最爲基礎性的行業是碳排放的重災區，其實現發電結構多元化清潔化，減少碳排放，将對各個生産制造行業在碳足迹的計算上産生重大影響，應當予以重點關注。但由于風電、光伏等各種清潔能源的發電周期穩定性較低，目前難以直接将其産生的電力并入電網直接使用，而主要使用其進行氫能的生産，能源利用的效率較低。解決這一問題的核心在于儲能技術，将階段性的發電以锂電池儲存，再通過電池向電網進行穩定的釋放是最爲理想的能源利用方案。因此相關政策應當重點關注锂電池儲能領域的研發及技術難題攻克。

此外，有效的回收利用将降低整體碳排放水平，而随着新能源汽車的不斷生産制造，锂電池回收問題日益凸顯。一是電池回收法律法規體系不健全，多爲原則性規定，未來仍需出台專門法律及可操作性強的配套規定，系統化規制市場。二是市場渠道和體系不健全，電池流向溯源追蹤體系未完善，回收鏈條長、環節多，電池回收交易複雜、層級混亂，部分報廢電池流入非正規回收企業，又因非正規回收企業不采取環保措施擁有成本優勢，這也使得正規回收企業面臨廢舊電池材料不足的尴尬局面。三是專業回收企業成本高，利潤薄，同時因缺乏與動力電池生産企業數據共享機制導緻對其回收的各類廢舊電池的利用回收效率低下。針對上述問題，需要從宏觀層面對整個锂電池回收市場完善制度設計，從對監管主體、市場主體各方權責清晰界定，同時借鑒其他國家較爲成熟的電池回收模式中的有益經驗，調動消費者參與度，以提高回收利用率。

對于國内生産企業而言，應當增強碳排放管理意識，及時摸清排查其生産産品的上遊環節碳排放情況，建立相應的可實施管理制度。在綜合考慮生産成本的前提下，減少與高碳排供應商之間的合作，考慮将清潔的替代性企業納入生産鏈。同時，加強對自身生産技術的升級研發，從根本上減少碳排放。企業應當意識到，歐盟碳邊境調節機制可能給低碳型生産企業帶來機遇，未來對于低碳技術的掌握可通過市場交易變現，而這也可能成爲今後企業利潤重要來源。

[1] CIFA看點 | 歐盟碳邊境調節機制決議全文譯文，氣候投融資，https://mp.weixin.qq.com/s/xkH0WJ9Rt-_Dvk9yH8Zlow，訪問日期2021年4月15日

[2]歐盟碳邊境稅的内容、影響及應對措施，騰訊研究院，https://xw.qq.com/cmsid/20210316A0B7Q400?f=newdc，訪問日期2021年4月15日。 

[3] 歐盟統計局發布數據顯示中國二〇二〇年成爲歐盟最大貿易夥伴，人民資訊，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1691888471926487140&wfr=spider&for=pc, 訪問日期2021年4月15日

[4] 從歐盟碳交易看我國碳中和環保行業的發展機會，固廢觀察，https://mp.weixin.qq.com/s/HviQ_GrKH1fGnPDf2DDWBg，訪問日期2021年4月15日。

[5] 碳關稅要來了！歐洲議會通過“碳邊界調整機制”議案，多個行業面臨考驗，新浪财經，http://finance.sina.com.cn/wm/2021-03-13/doc-ikknscsi3616395.shtml，訪問日期2021年4月15日。

[6] 《歐美碳排放權交易法律制度研究——兼論我國碳排放權交易制度的構建》，郝海青。

[7] 加快中國碳市場建設，應對歐盟碳邊境調節機制，碳交易産業聯盟，https://mp.weixin.qq.com/s/Ls5HctJcmAmicpeDAgLcsQ，訪問日期2021年4月15日。

[8] 從歐盟碳交易看我國碳中和環保行業的發展機會，固廢觀察，https://mp.weixin.qq.com/s/HviQ_GrKH1fGnPDf2DDWBg，訪問日期2021年4月15