? 外部環境依然嚴峻，國際經濟形勢複雜多變

2020年10月以來，全球新增确診病例進入第三波爆發增長，全球确診病例繼續呈現指數型增長，疫苗的大範圍推廣應用還需一段時間。國際合作抗疫力度明顯不足，G20和G7因成員間分歧導緻實質性聯合行動寥寥。世界衛生組織在關鍵時刻遭遇會費斷供、“退群”以及改革困境，讓全球（特别是發展中國家）抗疫工作雪上加霜，給後疫情時代全球治理秩序再平衡帶來阻礙。

疫情再次惡化，迫使部分國家再次采取封鎖措施以降低感染風險，經濟主體自動保持社交距離，經濟活躍程度降低，導緻貿易需求減少；疫情也激發了貿易保護主義和區域經濟安全思維，促使部分産品産業鏈調整，可能從另一方面拖累全球經濟和貿易恢複的動能。

此外，美國繼續升級對華技術封鎖和經濟制裁，對華爲芯片斷供，幹預TikTok在美經營，增加實體清單名單，強化中國在美上市公司的審計等；強行關閉中國駐休斯敦大使館，在有關我國的軍事實力報告中渲染中國軍事威脅，将雙方争端擴大到外交、軍事等領域。随着單邊主義和保護主義與經濟全球化之間的對壘仍将持續，預計2021年美國将繼續推行寬松的财政和貨币政策，但總統與參衆兩院權力分置會繼續使财政政策陷于激烈的談判和争論。

2020年疫情沖擊對國際經濟增長的負面影響遠大于2008年國際金融危機的負面影響，2020年三季度美國、日本和歐盟經濟同比分别增長-2.9%、-5.9%和-4.3%，降幅比二季度分别收窄6.1%、4.4%和9.6%。中國和東盟國家經濟增長恢複較快，特别是中國和越南三季度正增長4.9%和2.6%。2020年10月，IMF預計2020年世界經濟負增長4.4%，2021年世界經濟增長5.2%，但将出現不平衡複蘇。鑒于10月以來歐美疫情再度惡化，IMF對2021年的樂觀預期将被向下修正。

? 2020年四季度國内需求端持續恢複，全年有效需求依然不足

由于疫情防控對消費和投資産生很大沖擊，我國2020年四季度消費和投資都處于穩步恢複之中，全年消費和投資相比于生産端而言仍明顯滞後，宏觀經濟總體上依然處于有效需求不足的狀态，産出缺口爲負。2020年1～11月社會消費品零售總額累計同比降幅達到4.8%，盡管11月份社會消費品零售總額正增長5.0%，但仍比2019年同期低。預計全年消費恢複正增長存在困難。就業市場不夠景氣、收入增速放緩以及部分産品價格上漲，從根本上影響着居民的消費能力，疫情和經濟環境不确定性則進一步提高了居民的預防性儲蓄偏好。景氣調查顯示，消費者信心指數仍大幅低于疫情之前的平均水平。固定資産投資持續恢複，但仍未完全恢複至疫情前水平，2020年1～11月累計同比增長2.6%；房地産投資增長6.8%，但制造業投資下降了3.5%。從各投資主體看，國有及國有控股企業、港澳台和外商企業投資增速高于非國有企業。國有及國有控股、港澳台商投資企業、外商投資企業、個體經營和民間投資累計同比增速分别爲5.6%、4.5%、11.2%、-6.5%和0.2%。港澳台和外商投資企業投資增速恢複較快，個體經營和民間投資主要受需求不足和融資來源約束。以旅遊住宿、長租公寓、健身房、室内娛樂經營場所等爲代表的市場主體在日常經營遲遲難以得到恢複的情況下，現金流困難加劇，部分主體面臨停業倒閉風險。消費和投資的恢複持續慢于生産端可能反過來抑制生産活動，進而引發國民經濟循環被動收縮。

? CPI同比負增長，PPI同比跌幅收窄

随着國内疫情防控形勢趨于穩定，食品價格大幅回落，一般物價漲幅在2020年3月之後明顯回落，總需求緊縮導緻核心CPI和PPI走低，扣除食品和能源的核心CPI環比漲幅收窄，缺少持續回升動力，2020年11月CPI同比負增長0.5%，是2009年以來CPI同比首次出現負增長，需警惕需求萎縮導緻負反饋通縮機制進一步加大經濟下行壓力。造成CPI漲幅回落的主要原因，一是疫情對生産端和中間環節的沖擊較快衰減，生産和物流恢複較快，而消費在社會風險規避情緒的作用下恢複較爲遲緩，不少産品出現供過于求的局面。其中，外出餐飲、旅遊、住宿、交通運輸、線下娛樂等服務消費的恢複尤其滞後。二是口罩、消毒液等防疫用品供給增加，需求減少，疫情初期供不應求的狀态不複存在，價格回歸正常。三是豬肉等食品價格下降。生産領域價格跌幅收窄下降的原因包括：疫情沖擊交通運輸服務行業，能源需求下降，2020年一季度國際原油價格大幅下跌，四季度能源價格恢複性上漲；需求總體上仍處于疲弱，盡管下半年PPI環比由降轉升，同比降幅收窄，但同比降幅依然較大。

? 财政收支平衡壓力加大，金融風險隐患較多

财政收支逆差擴大，财政收支差額占GDP比重上升。2020年1～11月全國一般公共預算收入同比下降5.3%，稅收收入同比下降3.7%，非稅收入同比下降13.7%；政府性基金預算收入增長6.7%。全國一般公共預算支出同比增長0.7%，政府性基金預算支出同比增長25.8%。一般公共預算和政府性基金預算收入合計同比下降2.0%，而兩者支出合計同比增長7.4%，支出增速高于收入增速，兩本賬收支逆差擴大。一般公共預算财政收支逆差38357億元，全國政府性基金預算收支逆差22881億元，兩者合計逆差61238億元，比2019年同期擴大25846億元。2020年前三季度兩本賬收支差額合計占GDP比重達到-7.9%，一般公共預算差額和政府性基金預算差額占GDP比重分别爲-4.7%和-3.2%。

地方政府對債務的依賴程度提高。2020年，财政收入增速明顯放緩。在财政收入增速放緩的同時，逆周期調控要求保證積極财政政策的力度，地方政府顯著加大地方債發行規模，導緻地方政府支出對地方債的依存度再次上升。2016年我國進行了大規模地方債重置，當年地方政府債務依存度達到29.8%，随後三年下降至15%，但2020年再度上升，截至2020年10月，粗略估算地方政府債務依存度升至25%。即便如此，财政收支平衡仍有難度。部分省份的區縣級地方政府在公共支出方面出現了困難，需要上級财政調度才能保障；個别省級政府在财政收支壓力之下，向基層轉移支付的能力受到制約；基礎設施投資項目資金來源中來自财政的部分難以得到保障，導緻财政資金的“杠杆效應”難以有效發揮，基建投資增速持續在低位徘徊。與此同時，金融與房地産領域風險隐患依然較多。

财政直達資金使用進度滞後，資金使用效率不高。2020年疫情較重地區和貧困地區财政收支矛盾較爲突出，主要原因包括這些地區财政收入來源本來就不多，有的地區曆史包袱較重，疫情沖擊在一定程度上阻斷其經濟循環，導緻部分财政收入斷流或減收，難以滿足剛性财政支出。地方政府保基本民生等領域的支出明顯加大，防災防疫工作持續時間長且強度大于往年，不少基層政府還存在大量隐性剛性支出等遺留問題。疊加經濟下行、國内外環境因素導緻市場主體經營困難和大力度減稅降費，稅收收入和非稅收入雙降。部分市縣财力難以支撐地方事權，庫款保障水平偏低，基層單位人員可支配收入面臨收縮壓力，個别地方出現教師工資和學生營養補貼支付困難情形。2020年對新增加的1萬億元财政赤字及1萬億元抗疫特别國債建立了特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，但部分直達資金分配進展較慢，使用進度不快，項目銜接不暢，部分項目的前期工作尚未完成，實際支出進度偏慢。

中小銀行風險處置過程中的衍生影響猶存，企業債違約風險暴露。包商銀行、錦州銀行等事件對其他中小銀行及其信用鏈條下遊相關主體的間接影響仍在持續。一是中小銀行的負債端能力顯著弱化，融資陷入被動。不論是通過同業業務的融資，還是在債券市場的融資，難度和成本均明顯提高。二是中小銀行信用收縮給處于下遊的其他信用主體帶來了沖擊，表現最突出的是低等級信用債發行困難，認購率大幅降低，發行成本上升，其他對中小銀行依賴度較高的機構如地方政府城投公司、信托公司、券商資管、基金子公司等也均受到不同程度的負面沖擊。三是疫情沖擊意外打擊企業經營活動，部分企業現金流斷裂，其企業債違約風險暴露，地方政府無力救助。

部分銀行不良貸款率出現較快上升苗頭。一是地域性較強的城商行不良率上升幅度較大。二是在中小企業普遍出現經營困難的情況下，制造業貸款的不良發生率上升。三是中小微企業貸款納入銀行監管考核指标之後，實踐中出現了向小微企業“搶客戶”“壘貸款”的現象。機械化的操作加劇了中小銀行的經營風險，小微企業貸款在明後年出現較爲嚴重的呆壞賬風險上升。

? 2021年經濟和物價将面臨劇烈的季節性波動

受疫情沖擊影響，全球經濟負增長明顯放緩，中國經濟增長恢複顯著快于世界主要經濟體。目前，我國新冠肺炎疫情防控已取得階段性成效，但從全球範圍來看，疫情已經進入第三波暴發階段。已經升級的經貿摩擦對中美雙方及全球經濟的負面影響仍将持續。

展望2021年，受2020年經濟增長基數較低的影響，2021年經濟增長和物價漲幅存在極高的季節性差異。考慮到宏觀調控的跨周期設計與調節，預計2021年中國經濟增長8.5%左右，其中2021年一季度受基數影響可能沖高至19%左右，随後回落，四季度将回落至5%左右。2021年CPI全年增長0.5%左右，2021年一季度CPI可能負增長2%左右，四季度将回升至2%左右。

需要說明的是，上述預測可能因2020年秋冬及2021年春季疫情發展态勢的超預期變化而存在調整的風險。

綜合國内外需求變化趨勢，應堅持常态化精準防控和局部應急處置有機結合，加大需求側改革力度，加快構建“雙循環”新發展格局，推動經濟持續複蘇；2021年針對經濟增長和消費物價漲幅的劇烈季節性波動，結合“十四五”規劃和2035年長遠發展目标，完善宏觀調控跨周期設計和調節，實現穩增長和防風險長期均衡。

? 堅持常态化精準防控和局部應急處置有機結合

做好外防輸入、内防反彈工作，堅持常态化精準防控和局部應急處置有機結合，提高精準防控能力，确保生産經營、生活消費活動順利進行。加大疫苗和藥品科研攻關及國際合作力度，争取在2021年初能夠接種通過臨床三期試驗的安全有效的國産疫苗，做好加快有效疫苗産能提升的前期準備，深化新冠藥物研發國際合作，提升科學防控能力。抓緊補短闆、堵漏洞、強弱項，加快完善各方面體制機制，提高應對重大突發公共衛生事件的能力和水平。構築強大的公共衛生體系，完善疾病預防控制體系，建設平戰結合的重大疫情防控救治體系，強化公共衛生法治保障和科技支撐，提升應急物資儲備和保障能力，夯實聯防聯控、群防群控的基層基礎。

? 全面深化改革加快構建“雙循環”新發展格局

加快形成國内國際相互促進的雙循環新發展格局，要在繼續深化供給側改革的基礎上，大力推進需求側改革，要以擴大開放應對逆全球化，全面提高對外開放水平，建設更高水平開放型經濟新體制，形成國際合作和競争新優勢。

把完善産權制度和要素市場化配置作爲經濟體制改革的重點。深化國資國企改革，強化關鍵技術創新，實現結構性動态調整；支持非公經濟發展，優化營商環境，激發創新創業潛能；暢通要素自由流動，推動更多事項“跨省通辦”，加快形成全國統一大市場。

加快土地要素市場化配置，促進都市圈與城市群發展。建立健全城鄉統一的建設用地市場，盤活農村存量集體建設用地，建立全國性的建設用地、補充耕地指标跨區域交易機制。

加快農業轉移人口市民化進程，暢通要素流通渠道，提高居民收入。除了常住人口超過1000萬人的少數超大城市，放寬所有城市落戶限制，延長外來人口勞動年限；建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口挂鈎機制，推動公共資源按常住人口規模配置；暢通勞動力和人才社會性流動渠道，形成全國城鄉統一的勞動力市場。

加快完善資本要素市場化配置。改革完善股票市場發行、交易、退市等制度，對公司信用類債券實行發行注冊管理制。

加快完善技術要素市場化配置。建立健全職務科技成果産權制度，培育發展技術轉移機構和技術經理人，激發企業和科研人員創新活力。

加快完善數據要素市場化配置。根據數據性質完善産權性質，制定數據隐私保護制度和安全審查制度，推進政府數據城市間共享，提升社會數據資源價值，培育數字經濟新産業、新業态和新模式。

? 完善宏觀調控跨周期設計和調節實現穩增長和防風險長期均衡

應根據“十四五”規劃和2035年長遠發展目标，兼顧短期與中長期發展，統籌做好跨周期設計和調節。

根據經濟恢複進度，适時适度調整逆周期調控政策力度。在需求端恢複滞後的情況下，仍應維持一定力度的積極财政政策；未來，應根據供需平衡動态變化适時調整财政貨币政策力度，增強政策的前瞻性。

千方百計做好“六保”。保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保産業鏈供應鏈穩定、保基層運轉是疫後經濟政策的重要抓手，是底線和生命線。當前，“六保”中挑戰最突出的是保市場主體和保基層運轉。應在全國範圍内加快完善縣級财政庫款監測機制，加強監測監督，及時發現風險和解決問題。

注重貨币政策的靈活性，主動加強流動性管理。引導和支持銀行補充資本金，主動應對不良率上升，防止風險積聚和蔓延。

加強财政貨币政策協調配合。促進财政貨币政策同就業、産業、區域等政策形成集成效應，力求同向發力，避免相互掣肘，防止政策對私人部門經濟活動産生擠出效應。

貫徹系統性經濟安全觀。确保糧食安全、能源安全和金融安全，維持外彙儲備合理規模，保持人民币彙率中長期穩定，控制貨币供應、财政赤字和政府債務過快增長，堅持房住不炒，确保房地産市場平穩發展。

? 财政政策要提質增效注重可持續性

2021年要繼續實施積極的财政政策，保持必要的财政支出規模，以支持擴大國内有效需求、調整經濟結構，促進高質量發展。若疫情能夠得到有效控制，建議财政赤字率按照3%左右安排，不再繼續發行抗疫特别國債。

積極的财政政策要更加注重提質增效。持續增加基礎研究投入，加強對“卡脖子”項目的有效支持。綜合運用稅收優惠等方式，提升産業鏈水平，推動制造業高質量發展，引導資本、資源向戰略關鍵領域聚焦。暢通國民經濟循環，綜合運用稅收優惠等方式，鼓勵金融機構加大對民營企業和中小企業的支持。

繼續優化财政支出結構。優化财政投資方向和結構，提高投資效益，防止項目資金過于分散造成資金閑置，重點支持“兩新一重”建設；支持擴大教育、文化、體育、養老、醫療等服務供給，支持新能源汽車産業發展，支持擴大農村消費，培育新的消費增長點。

推動基本公共服務均等化。提高與民生相關的教育、社會保障和就業、城鄉社區、醫療衛生、住房保障、節能環保、文化體育與傳媒等重點支出占總支出比重，推動完善地方政府專項債券相關領域的支出政策和機制設計,提高保障和改善民生水平。

? 貨币政策要注重前瞻性、精準性和時效性

貨币政策既要立足國内，也要加強國際宏觀政策協調。随着國内疫情防控形勢基本穩定、經濟社會發展較快恢複，貨币政策應适時逐步退出疫情期間穩健偏寬松的狀态，回歸穩健中性，實現廣義貨币量和社會融資規模增長速度與名義GDP增速基本同步。

我國經濟在2021年前兩個季度大概率将出現疫後恢複性反彈，消費物價出現負增長，與此同時，疫情沖擊導緻的基期翹尾效應還會進一步放大主要經濟指标的反彈力度，對此貨币政策當局要前瞻性地預判和甄别，既要防止短期内經濟過熱，也要警惕基期翹尾效應導緻的“假過熱”。

應有效發揮結構性貨币政策工具的精準滴灌作用，做到流動性有收有放、結構優化。落實好直達貨币政策工具，适度增加普惠性再貸款再貼現額度，加大對小微企業和個體工商戶的信貸支持力度。在LPR報價利率和貸款平均利率降低的基礎上，增強利率定價彈性，通過價格機制引導信貸資源配置結構走向優化。同時，及時研判國際收支變化，警惕資本項目下的資本流出，避免人民币彙率短期内大升大貶。密切關注美歐等主要發達國家央行貨币政策調整，防止内外利差和流動性松緊差大幅變動對我國經濟金融體系造成負向沖擊。