專家視角 | 王廣謙：中央銀行的角色與使命

來源：《中國金融》2021年第5期

無論是個人還是機構在社會活動中都扮演着一定的角色，肩負着自己的使命，而這種角色和使命是由自身所擁有的身份或地位決定的。中央銀行享有國家特殊授權，并具有特定的經濟功能，決定了它在維護貨币和金融穩定、促進國民經濟健康發展中必須扮演好自己的關鍵角色，肩負起自己的使命。

?中央銀行成立初期（17世紀中後期至1913年）

在中央銀行制度形成的初期階段，貨币制度是金屬貨币和與其相連的銀行券并行流通。不論是金本位、銀本位，還是金銀複本位，銀行券的發行與流通，都是以金屬貨币或金屬儲備作爲基礎的，銀行券可以與金屬貨币相兌換。中央銀行成立後，通過國家授權逐步壟斷了鑄币和銀行券發行，在解決商業銀行各自發行所帶來的信譽不同、流通範圍不同、支付保證能力不同以及擠兌和銀行倒閉引起公衆恐慌等問題的同時，也建立了對商業銀行支持和管理的最初框架。因此，中央銀行建立後最初扮演的主要角色和使命包括以下幾個方面。

第一，作爲貨币發行人，維護貨币的統一和銀行券的信譽。一是保證鑄币的成色；二是銀行券的發行保證擁有足額的金銀準備，以及超過金銀準備發行的銀行券必須嚴格控制在國家特許的限額内；三是保證銀行券與金屬貨币的兌換，維護銀行券的币值穩定。

第二，作爲“最後貸款人”和清算組織者，維護銀行業的運營和防止公衆恐慌。一是集中保管存款準備金，保障存款人提款和支付的需求；二是保證債權債務的及時清償和資金的順暢流通；三是對經營正常銀行在特殊情況下發生的資金困難提供流動性支持，以防止金融恐慌蔓延，維護銀行體系的良性運轉。

第三，作爲政府資金的籌措人，服務政府的資金往來和融資需求。一是代理國庫，經辦政府收支；二是代理政府債券發行和償還；三是爲不斷增長的政府融資需求提供貸款支持等。

中央銀行制度初建階段的實踐是成功的，既保證了銀行券的信譽和銀行體系的良性運轉，也保障了政府的融資需求。

?中央銀行制度普及時期（1914年至1944年）

1914年，第一次世界大戰爆發，政治的需要與經濟的需要結合在一起，各國紛紛停止了銀行券與金屬貨币的自由兌換。實行金本位制度的國家，全部禁止黃金自由輸出入，結束了銀行券與黃金可以自由兌換的金币本位制，開始實行“虛金本位制”。在這種體制下，流通貨币全部爲銀行券，政府集中黃金儲備，但不再鑄造和流通金币，雖然仍規定銀行券的含金量，但銀行券兌換黃金有了一定限制，如規定持有銀行券的總含金量要達到一定數額等。在一些黃金儲備很少的國家，更是完全停止了銀行券與黃金之間的兌換，僅可以換取那些銀行券與黃金之間仍有聯系國家的外彙，允許外彙間接兌換黃金。貨币制度的變化對銀行券發行量的制約大大降低，各國之間的貨币比價不再由各自貨币的含金量之比來決定，很快就出現了通貨膨脹和劇烈的彙率波動，原來比較穩定的國際貨币體系受到嚴重沖擊，經濟秩序也受到重創。

第一次世界大戰結束後，國際社會試圖恢複戰前的國際貨币體系。在美國的支持下，英國通過了《1925年金本位法案》，但英國的經濟金融狀況并未得到改善，失業持續增加，黃金大量外流。到1931年9月，英國不得不宣布結束金本位制，英鎊不再與黃金挂鈎。緊随英國，當時實行金本位的國家中，絕大多數也立即終止了各自貨币與黃金的自由兌換。1933年3月“羅斯福新政”伊始，美國通過了《緊急銀行法》，停止了黃金出口和金币流通，雖然美元仍規定了含金量，但禁止美元兌換黃金。這樣，試圖恢複戰前國際貨币體系的努力徹底破滅，不但相對統一的貨币體系沒有重建起來，而且各國還完全放棄了金本位制，形成了英鎊、法郎、美元等幾個貨币集團。在各自貨币集團内，核心國家中央銀行承擔了更加重要的責任，其他國家中央銀行依據集團内核心國的政策而調整自己的行爲，服務和管理各自的銀行業，直至第二次世界大戰結束布雷頓森林體系的建立。

在中央銀行發展史上，1914～1944年的這30年，既是中央銀行制度普遍建立的重要時期，也是中央銀行經曆嚴峻考驗的特殊時期。這一時期，發生了兩次世界大戰，經曆了1929～1933年的“大蕭條”，出現了貨币制度的重大改變，中央銀行作爲“政府的銀行”的職能更加強化，對政府的貸款支持大幅度增加，爲政府發行債券融資的數量成倍增長。

?布雷頓森林體系時期（1945年至1973年）

“布雷頓森林體系”的确立，使已經中斷了30年相對統一的國際貨币體系在新的基礎上重新建立起來。各國貨币與美元挂鈎、美元與黃金挂鈎的制度設計，由于當時美國超強的經濟實力和國際地位，以及實際擁有超過全球三分之二的國際黃金儲備，使這個體系爲之後28年實現全球比較穩定的貨币金融環境提供了重要保障。

在這個體系下，除美國之外的各國貨币發行不再受限于黃金儲備，使中央銀行提供更多貨币成爲可能，各國政府都普遍緻力于經濟的增長。經濟增長需要大量的投資和更多的企業，這就産生了巨額的貨币需求。同時，專注于或以某項金融業務爲主的非銀行金融機構紛紛設立，金融體系也變得日益多元化。當中央銀行不再是基于金銀或其他儲備而是基于自己的理性判斷提供貨币時，中央銀行也就從“貨币發行人”轉變爲“貨币供給者”；當相對單一的銀行體系逐步發展成爲多元化金融體系時，中央銀行服務和管理的對象也就從銀行業擴展到整個的金融體系；當中央銀行作爲政府的銀行把政府的經濟增長目标作爲自己的目标之一時，中央銀行的職責使命也就從維護貨币和金融體系穩定擴展到促進經濟增長的新領域。

一方面是需要提供大量貨币以促進經濟增長和就業，另一方面是要保證貨币穩定這個最基本最重要職能的實現，同時還要維護多元化金融體系的穩定，如何做到這幾方面的平衡，是中央銀行面對的新問題。在貨币供給和貨币需求理論的推動下，以貨币供應量和利率爲核心工具的貨币政策登上了曆史舞台。制定和實施内容豐富、傳導有效的貨币政策成爲中央銀行新的職責。穩定币值和物價、充分就業、經濟增長和國際收支平衡，成爲這一時期貨币政策的主要目标。

?完全信用貨币制度下的初步實踐（1973年至2007年）

1973年，“布雷頓森林體系”解體，人類發展史上實行了數千年的金屬貨币制度結束，各國都進入了完全信用貨币時代。這是一個影響深遠且具有根本性的變革，作爲“一般等價物”的貨币失去了它自身所具有的内在價值，貨币所有職能的發揮都完全依賴于國家的信譽和中央銀行貨币供給數量的多少。中央銀行肩負的責任更重，角色的難度也更大。

在完全信用貨币條件下，經濟對貨币和金融的依賴更加突出。伴随科技成果在金融業的廣泛應用，自20世紀70年代起，金融創新層出不窮，對經濟的支持力度越來越大。資本市場發展爲企業創造了多種形式的融資工具，也爲公衆提供了更多的投資機會。中央銀行在建立和完善貨币市場的過程中，也創設了一些新的政策工具，如貨币層次的劃分、公開市場的操作、基準利率的調整等，保證了貨币政策的有效實施。這一時期，全球經濟仍然保持了較快增長，但不同國家之間經濟增長的軌迹有所不同。美國經濟先是經曆了1974～1982年的高通脹低增長的“滞漲”階段，然後是1983～1989年和1992～2000年“新經濟”推動下的持續增長。歐洲大多數國家的增長比較平穩，一批新興市場國家實現了向高收入國家的過渡，中國更是在改革開放中創造了跨越整個時期的高速增長奇迹。

在這34年間，各國的中央銀行特别是幾家具有全球影響力的中央銀行，在實踐中積極探索在完全信用貨币條件下如何使用政策工具調控貨币供應量，如何實現貨币供給與貨币需求的均衡，如何在保持貨币和物價穩定基礎上促進就業和經濟增長。應該說，中央銀行經受住了完全信用貨币制度下履行自身職責的第一場考驗。随着貨币政策成爲國家調控宏觀經濟最爲重要的政策選擇，中央銀行也在前述所扮演的角色基礎上，又一次擴展爲國家宏觀經濟政策制定的重要參與者和宏觀經濟的調控者。

?應對金融危機的新經驗（2008年至今）

2007～2008年，始于美國的國際金融危機給各國經濟帶來了巨大沖擊。爲應對此次危機，各國中央銀行都實施了力度空前的貨币政策，常規和非常規政策工具同時使用，并取得了超出預期的政策效果，爲在較短時間内走出危機發揮了最爲重要的作用，也爲進一步解決深層次經濟金融問題赢得了時間。

導緻此次危機的原因有很多。就金融方面來說，包括金融與實體經濟之間原本緊密的聯系逐漸弱化，貨币在金融體系内部的自我循環比重過大、上升過快，曾經比較嚴格的銀行業監管出現缺失，許多金融創新脫離了真實需求，等等。就經濟方面來說，包括結構調整緩慢，實體經濟發展不穩固、過分依賴某一特定行業如房地産業發展經濟，資産價格上漲過快形成泡沫，債務總量過大，财政失衡，等等。當然還有政治和社會等方面的原因。近十幾年來，相關國家和國際社會在全力應對此次危機的過程中，形成了一個共識，這就是在高度關注貨币政策和貨币穩定的基礎上，必須強化銀行監管以保持金融穩定；必須推進實體經濟體系和金融體系改革以實現經濟增長的穩定基礎；必須加強貨币政策與其他經濟政策的協調，特别是在貨币政策、銀行監管和金融穩定領域内，政策制定和實施中的國際協調更爲重要。

就金融監管來說，與貨币政策一直是中央銀行最重要的政策工具不同，許多國家曾經一度把銀行監管從中央銀行職責中分離出來，交由另外單設的監管機構來承擔。雖然這種體制在特定時期起到了特定的作用，但總體看來，中央銀行不承擔銀行監管，不論是貨币政策實施還是銀行監管效果都難以達到最優，在貨币政策傳導上，即便中央銀行與監管機構有密切的配合，客觀上也會出現傳導中摩擦系數加大和“時滞”延長問題。特别是在監管手段上，中央銀行具有更加明顯的優勢，因爲隻有中央銀行才擁有可以直接影響銀行業務活動的相關政策工具和專業技能。因此，在監管體制的選擇上，雖然沒有唯一的标準答案，但中央銀行應該處于銀行監管的核心地位，在宏觀審慎監管中發揮主導作用。

關于政策協調，更是中央銀行必須積極參與其中的重要問題。近十幾年來，各國中央銀行之間以及中央銀行與國際金融機構之間，在共同應對危機和貨币政策協調方面已經建立了有效的機制，并開展了良好合作。如在應對2008年國際金融危機期間，多國中央銀行基本上都采取了量化寬松、同步降息和貨币互換等措施，協調力度很大，也取得了明顯效果。

因此，就中央銀行角色和使命來說，2008年國際金融危機後，銀行監管、金融穩定和政策協調的重要性更加凸顯。中央銀行再次承擔起銀行監管和金融穩定的首要責任，同時也成爲參與和推動國際協調的組織者和實施者。

前述可以看出，随着經濟金融的發展，中央銀行的角色和使命發生了重大轉變。概括說來，中央銀行已從初期的貨币發行人、商業銀行的最後貸款人、政府管理銀行業和資金需求籌措的代理人，逐步演變爲現在的貨币供給調控者、金融管理和金融體系發展引領者、經濟政策制定和宏觀經濟調控者。中央銀行的使命也從最初的統一貨币發行、防止金融恐慌和爲政府融資服務，演進到現今的貨币穩定、金融穩定和經濟穩定。

在這些角色和使命中，中央銀行擔負的責任有所不同。

貨币穩定，中央銀行是唯一責任人。在現代極爲複雜的經濟金融運行環境中，實現貨币穩定的難度大大增加，不但要關注物價，還要關注資本市場和資産價格等方面。

金融穩定與貨币穩定密切相關，但兩者并不完全一緻。實現了貨币穩定，并不必然能夠保證金融穩定。貨币政策與貨币穩定直接相關，對金融穩定也起着關鍵作用，但由于影響金融穩定的因素很多，除貨币因素外，經濟結構是否合理、實體經濟是否健康、财政收支是否均衡以及經濟周期與金融周期是否匹配等，都會對金融穩定産生影響。因此，金融穩定應是多部門共同的職責。盡管如此，由于中央銀行處于整個金融體系的核心，又是貨币政策制定者和金融機構管理者，維護金融穩定，中央銀行負有首要責任。

經濟穩定更是多部門的共同責任。當今世界各國都設有若幹重要的經濟部門，例如，我國的國家發展改革委、财政部、商務部等。雖然中央銀行在經濟穩定中并不承擔最主要責任，但由于金融在經濟體系中的核心地位，中央銀行又在經濟政策制定中發揮着重要作用，因此，維護經濟穩定，中央銀行也是重要責任部門之一。

随着貨币政策重要性的日益突出，在“三穩定”的同時，社會穩定納入中央銀行政策框架的可能性也在增加。中央銀行要扮演好自己的角色和完成其使命，準确把握兩點極爲重要。第一，在任何情況下，貨币穩定都是中央銀行的首要目标和第一位的任務。實現貨币穩定是完成其他使命的前提和必要條件。第二，中央銀行扮演的其他角色和使命需要相關部門或機構共同完成，建立有效的協調機制和良好的配合極爲重要。

在經濟運行越來越複雜、政治經濟形勢變化越來越快的新背景下，中央銀行要在多角色履職中不辱使命，面臨着相當大的挑戰。挑戰主要來自于兩方面，一方面是新角色賦予的新任務非常艱巨、難度很大；另一方面是國際政治經濟形勢正處于大變動之中，不确定性增加。

例如在我國銀行監管方面，當前緊迫的任務是推動被監管銀行尤其是系統重要性銀行建立有約束力的資本補充和流動性補充機制。監管者需要建立銀行業務風險監測機制和風險處置機制。要在極短時間内準确了解監管對象的全部情況，創新監管的方法、工具和手段，這對曾經中斷對銀行監管或負次要監管責任的中央銀行來說，挑戰是明顯的。

就金融穩定來看，中央銀行在保證貨币穩定的同時，必須更多地關注資本市場和資産價格，關注财政和債務，關注結構和周期，關注長期經濟增長潛力等。中央銀行對解決這些問題發揮的作用往往都是短期的，從根本上解決問題會感到力不從心。要做到穩定貨币和物價，防止通脹或通縮，同時實現與多角色職責所要求的其他目标，在很多情況下，政策制定都需要再三權衡和反複斟酌。特别是以貨币政策爲核心的中央銀行政策措施在正常時期和應對危機時期是不同的，當危機過後，貨币政策回歸常态也會遇到不小的阻力。

另外，國際間的政策協調難度也在加大。特别是在全球經濟增長放緩、國際貿易和國際投資增長下降、貿易摩擦和争端加劇、不确定性增加的情況下，國際協調也不會一帆風順。如何應對這些挑戰，是中央銀行在新時期的工作重點。