央行副行長李波：三方面建議完善“雙支柱”調控框架

經濟觀察報

針對貨币政策與宏觀審慎政策“雙支柱”框架，中國人民銀行副行長、黨委委員李波5月22日在2021清華五道口全球金融論壇上提出三條政策建議：一是要強化“雙支柱”調控框架的協調配合，繼續推動貨币政策調控框架從數量性調控爲主，向價格性調控爲主轉變，增強貨币政策操作的規則性和透明度，充分發揮宏觀審慎政策結構性靶向調控的作用；二是進一步健全宏觀審慎政策框架；三是進一步完善金融監管框架。

今年4月，李波履新央行副行長，這也是其在亞洲博鳌論壇後的第二次公開演講。此次演講主題是“關于健全貨币政策與宏觀審慎政策‘雙支柱’框架”。

李波表示，黨的十九大明确提出“健全貨币政策與宏觀審慎政策‘雙支柱’調控框架”，這是我們反思2008年全球金融危機的一個重要成果，也是我們借鑒國際共識并結合中國的現實國情的一個有益探索。無論從理論還是實踐來看，“雙支柱”調控框架都還是個新事物，尤其是宏觀審慎政策這個支柱，還有很多理論和實踐的任務要去完成，需要我們在未來的研究和實踐中不斷去探索和完善。

貨币政策與宏觀審慎政策“雙支柱”框架

首先，李波談到，中國在探索構建貨币政策與宏觀審慎政策“雙支柱”調控框架方面起步比較早，也積累了不少有益的經驗，取得了積極的成效。

早在2008年全球金融危機之前，人民銀行就意識到中央銀行僅僅關注物價穩定是不夠的，維護金融穩定也十分重要。同時也認識到，僅僅依靠貨币政策很難兼顧價格穩定和金融穩定的雙目标。因此，人民銀行開始探索使用更多的工具來分擔維護金融穩定的調控壓力。

“現在回頭看，當時中央銀行采取的窗口指導、信貸政策等操作都部分含有宏觀審慎的理念，尤其是2003年人民銀行開始引入貸款價值比(Loan ToValue，簡稱 LTV)要求，也就是最低首付比來穩定房地産金融，當時這個工具的使用很有前瞻性的，大家可以看到2008年危機以來很多國家都學我們，都開始用這個工具來調控房地産金融。”李波回憶。

2008年全球金融危機之後，人民銀行構建宏觀審慎政策框架的步伐開始加快，政策協調機制逐步建立，差别準備金動态調整機制、宏觀審慎評估、全口徑跨境融資宏觀審慎管理等工具陸續推出，跨境資本流動、房地産金融等重點領域的宏觀審慎管理也不斷深入，而且在統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施等方面都取得了一些有益的進展。 “雙支柱”調控框架的逐步建立取得了積極成效。

李波繼續補充稱，一是從協調機制來看，國家也有很大的進展，2013年按照國務院的部署，人民銀行牽頭建立金融監管協調部際聯席會議制度，2017年召開的第五次全國金融工作會議也決定設立國務院金融穩定發展委員會，統籌協調金融穩定和改革發展的重大事項。二是近年來我國外部環境出現深刻變化，國内也處于一些金融風險“水落石出”的階段，金融調控面臨一些挑戰，而“雙支柱”調控框架的建立，幫助我們較好地應對了這些複雜形勢。

“雙支柱”調控框架面臨的兩方面挑戰

李波表示，我們“雙支柱”調控框架還是處于起步階段，仍然面臨一些挑戰，面臨一些問題需要我們不斷地去研究和探索。

第一個挑戰是：宏觀審慎政策的這個框架還不夠健全和成熟。相比已經非常成熟的貨币政策框架，宏觀審慎政策的誕生時間還比較短，還有很大的成長空間。宏觀審慎政策有三個特點：1，宏觀審慎政策是針對金融體系中的系統性風險，也就是針對有系統性影響的金融脆弱性；2，宏觀審慎政策是針對金融風險的順周期性和傳染性，從宏觀的、逆周期的、跨市場的或者說防傳染的角度，來出台政策措施；3，宏觀審慎政策的核心關注是金融和經濟體系中的加杠杆行爲，尤其是具有系統性影響的加杠杆行爲。

從國際上來看，李波表示有兩個領域的宏觀審慎政策相對成熟，也比較有共識，一個是《巴塞爾協議III》框架下的資本和流動性的一些新要求，比如逆周期資本緩沖、系統重要性機構附加資本要求、流動性覆蓋比率等。二是房地産市場的貸款價值比、貸款收入比等這些指标、這些工具也是相對成熟也比較有共識。在其他領域比如金融基礎設施，還有跨境資本流動這些領域的宏觀審慎管理或者說宏觀審慎政策，現在還處于早期的探索階段，相對共識也還沒有形成太多，所以還需要更多的研究和探索。

從國内來看，李波認爲有些領域的宏觀審慎政策還缺乏明确和可量化的目标，貨币政策的目标通常很清晰，不管是最終目标還是中間目标，而宏觀審慎政策在這方面還有很長的路要走，容易出現政策的缺位和泛化，職責邊界和權責分配也還有待進一步厘清，政策制定和執行的效率還有提升的空間，系統性金融風險監測和預警體系也還需要進一步健全，“雙支柱”的協調配合也有待進一步加強。

第二個方面，從“雙支柱”的調控框架來看，李波認爲，我們的金融監管架構還有待進一步完善。實施好宏觀審慎政策還有貨币政策，既需要宏觀的、逆周期的和跨市場的視角，也需要落實到具體的監管工具上去，也就是宏觀政策落實過程中一些具體的、微觀的監管工具。那麽，也就意味着我們的宏觀管理，不管是貨币政策還是宏觀審慎政策，都需要和監管政策、監管工具有更好的配合。功能監管和目标監管這兩方面的監管部署還有提升的空間。

三方面建議完善“雙支柱”調控框架

最後，針對上述挑戰，李波從三方面分析了下一步的政策建議：

一是要強化“雙支柱”調控框架的協調配合，繼續推動貨币政策調控框架從數量性調控爲主，向價格性調控爲主轉變，增強貨币政策操作的規則性和透明度。同時，在宏觀審慎政策方面，充分發揮宏觀審慎政策結構性靶向調控的作用，針對房地産金融、跨境資本流動、債券市場等特定領域的潛在風險，及時采取宏觀審慎措施，防範系統性風險。要深入研究貨币政策與宏觀審慎政策的交互機制，厘清不同政策工具的作用方向，機理和适用條件，探索“雙支柱”調控框架下的政策協調。

第二，進一步健全宏觀審慎政策框架。宏觀審慎政策還處于它的“兒童期”或者說“少年期”，還有很大的成長空間。要研究更加明确可量化的宏觀審慎政策目标，包括最終目标和中間目标；要明晰頂層架構和權責劃分；要明晰我們宏觀審慎政策的治理架構。同時，推動形成科學有效的宏觀審慎政策傳導機制，提高宏觀審慎政策執行的效率和有效性，建立全覆蓋的金融風險監測預警體系，重點加強對加杠杆行爲、債務及金融周期的監測，有針對性地創設政策工具，做好重點領域的宏觀審慎管理，逐步将主要的、重要的、有系統性影響的金融活動、金融機構、金融市場和金融基礎設施納入宏觀審慎管理。

第三，進一步完善金融監管框架。李波建議，在未來的金融監管體制的改革中，進一步統籌好宏觀政策和監管政策，同時要強化審慎監管和行爲監管，落實功能監管和目标監管的要求，構建符合我國現代金融業發展特點、統籌協調、有力有效的現代金融監管框架。可以考慮将監管部門的審慎監管職能和行爲監管職能進一步明晰和分設。