地方政府債擴張原因、風險防範和化解
2021-05-27 09:24:00
地方政府債擴張原因、風險防範和化解 IMI财經觀察 2021年5月17日，由中國人民大學國際貨币研究所（IMI）、中國人民大學财政金融學院貨币金融系聯合主辦的大金融思想沙龍—&
IMI财經觀察
2021年5月17日，由中國人民大學國際貨币研究所（IMI）、中國人民大學财政金融學院貨币金融系聯合主辦的大金融思想沙龍——“學習兩會精神，金融助力十四五新開局”系列沙龍第5期（總第162期）線上研讨會成功舉辦。中國人民大學中債研究所所長類承曜教授做題爲“地方政府債擴張原因、風險防範和化解”的報告，對外經濟貿易大學國際經貿學院副院長毛捷教授，IMI學術委員、中國人民銀行西安分行行長魏革軍教授，IMI學術委員、北京大學彙豐商學院金融實踐教授肖耿教授，IMI學術委員、國家金融與發展實驗室副主任、中國社會科學院金融研究所副所長張明教授在線上聯合做出精彩解讀，沙龍由IMI學術委員、中國人民大學财政金融學院關偉教授主持。
《十四五發展規劃》将“穩妥化解地方政府隐性債務”作爲了未來五年的重點工作目标，國常會提出了“保持宏觀杠杆率基本穩定，政府杠杆率要有所降低”。我國地方政府債務治理政策可分爲三個階段：2014-2016年，開始治理；2017-2019年，從嚴整治；2020年疫情沖擊下暫緩，2021年再次收緊。
2014年的新預算法和43号文，明确規定除發行地方政府債券舉借債務外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，也不得通過企業舉借債務，要求剝離城投平台的政府融資職能，自此城投平台整合和轉型正式提上日程。
2017-2019年是從嚴整治階段，在43号文主要精神的指引下出台了一些非常具體的措施。
2020年疫情沖擊，我國經濟面臨很大的挑戰，地方政府債務治理進程暫時放緩，而地方政府債務在這期間規模和發行量出現反彈。2021年我國疫情得到了很好的控制，抗疫取得偉大成果之後，政府再次收緊了地方政府舉債。近來降杠杆、控債務政策密集發布，4月13日國務院發布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》強調“把防範化解地方政府隐性債務風險作爲重要的政治紀律和政治規矩”，化債工作進一步提升到政治高度。430政治局會議明确提出“建立地方黨政主要領導負責的财政金融風險處置機制”。
中國地方政府債務的概念很模糊。“43号文”之後，地方政府唯一的合法融資渠道就是由财政系統批準的、以标準化的債券形式發行的地方政府債券。按資金來源可分爲一般債和專項債。一般債的資金來源是地方政府的一般公共預算；專項債主要是政府性的基金收入，主要是土地出讓金等。按用途可劃分再融資債券、新增債券和置換債券等。
除了地方政府債券，還有各種形式的其他地方政府債務。如投融資平台的各類債務（包括城投債）、地方政府通過“名股實債“融資方式、PPP、政府基金和政府購買服務以及各類擔保所形成的最終負有償債責任的各類債務，這些既有隐性債務也有顯性債務。
從寬口徑地方政府債務來看，既包括标準化地方政府債券也包括廣義的隐性債務。2020年底地方政府債券存量約26萬億，其他地方債務存量約30-50萬億，如果再加上20萬億中央财政發行的國債，政府債務總額将近100萬億。
地方政府債務爲什麽會這麽多？
中央政府的職能主要包括三種：資源配置、調節收入分配和宏觀經濟調控，即傳統的财政學理論定義的政府三大職能。資源配置就是提供公共産品和服務；調節收入分配是政府通過稅收和轉移支付等手段實現收入和财富的公平分配；宏觀經濟調控就是通過貨币政策和财政政策降低經濟波動熨平經濟周期。大多數國家的地方政府隻負責本地區資源配置的職能，無論是從效率角度還是能力角度，地方政府不适合承擔調節收入分配和宏觀經濟調控的職能。但我們國家地方政府具有非常重要的發展經濟的職能，地方政府實際有非常重要的職能，就是促進當地經濟的發展，這是我們國家發展模式的一個特色，這種模式對我們過去經濟發展很多時候起到非常好的作用。這方面研究文獻也很多。
第一，1994年分稅制改革，中央、地方和政府的财權、事權出現了缺口，中央政府事權少，财權大；地方政府财權小、事權多，這樣出現了中央政府和地方政府财權和事權缺口，中央政府通過轉移支付來彌補這個缺口，但還不夠，地方政府要通過舉債來彌補缺口，所以出現了地方政府債務，盡管當時預算法規定地方财政不允許出現赤字。
第二，地方政府具有發展地方經濟的職能，地方政府要進行各種各樣的投資。投資所需資金主要依靠地方政府負債。尤其2009年爲了克服金融危機對經濟造成的負面影響，地方政府債務融資平台大量湧現。今天很大程度上地方政府債務規模過大問題就是從那個時候開始的。
另外，地方政府債務舉債存在特殊的激勵約束機制。地方政府之間有一種經濟競争的關系，對地方政府GDP考核，即有一種經濟競争錦标賽的機制在裏面。所以，經濟錦标賽的激勵機制也加速了地方政府債務的累積。同時，地方政府債務的舉借和償還責任出現錯位，沒有集中在同一主體，同一責任人上，地方政府舉債的收益和成本出現不對稱，地方政府有過度舉債的動機。由于地方政府的債權人是各類金融機構，由于地方政府出于維護自身信用的考慮對地方政府債務進行隐性擔保，各類金融機構對地方政府債務風險低估，傾向于向地方政府發放過多的債權。
地方政府債務這麽多，到底風險是什麽？
經濟學中關于政府債務好和壞争論了很多年，最早李嘉圖提出了“李嘉圖等價”，認爲政府債務是中性的，人們具有足夠的理性把這個債務看成未來延遲稅收。因爲現在發的債務将來都要通過稅收還本付息的，把未來的債務本息償還資金貼現過來，等價于今天的稅收。公衆認爲現在的債務是未來的稅收，稅收和債務是等價的，現在發債和征稅，對整個經濟沒有什麽影響，所以它是中性的。
公共選擇學派認爲政府債務是有負面作用的，因爲它破壞了嚴肅的預算約束紀律。政府收稅是有成本的，債務相對成本不是那麽顯性，所以他更願意通過發債而不是通過征稅來解決自己的問題。這樣債務就會不斷累積，不斷增加，會失去一種約束，債務最後擠出私人投資，或者政府投
資效率比較低，會擠出高效率的私人投資，降低整體的經濟效率。
而凱恩斯學派則認爲政府債務在經濟衰退時可以提高總需求，使經濟恢複潛在産出水平，即政府債務在一定時期具有積極作用。
過多的低效率政府債務會産生兩種後果。一種是通貨膨脹，很多國家在曆史上，由于債務特别多，已經無法還本付息了，最後通過印鈔票的方式，就是債務貨币化，這樣就會造成惡性通貨膨脹，這對經濟的損害很大；一種後果是政府的債務危機，特别是很多國家借的外債，沒有辦法通過本國債務貨币化解決問題，沒有辦法通過通貨膨脹來解決這個問題，最後就是違約。這兩種結果對經濟的損害都是比較大的。這些都是潛在的債務風險。
學界和業界在研究地方政府債務問題時普遍使用“負債率”、“債務率”、“償債率”等指标來判斷政府債務的規模是否過大。
1. 負債率是政府債務餘額和GDP的比值，衡量經濟規模對債務的承擔能力。按照《馬斯特例赫特條約》是60%。現在我們國家整個政府債務餘額是25-26萬億的地方政府債務，這都是标準化的地方政府債券；中央政府債務大概21萬億，加起46萬億，政府債務負債率是45.6%，這個風險整體是可控的。但我們除了看整體的還要看局部，有兩個省超過60%國際上通行的警戒線。
2.債務率是政府債務餘額和當年綜合财力的比值，反映地方政府的償債能力。2020年末我國地方政府債務率約97%，低于國際風險警戒線（80%-120%），2021年底可能突破100%。分區域看，部分地區債務風險較高，2020年末有17個省市債務率超過100%，其中最高身份的債務率是183.5%。
3. 償債率是償還債務本息額和當年綜合财力的比值。2020年地方政府償債率略高于10%，低于國際警戒線（20%），整體風險不高但上升較快。需要強調的是，由于地方債允許借新還舊，最近兩年到期接續比均在90%左右。
總體而言，當前我國地方債的風險特征可歸結爲：整體風險可控，結構性矛盾突出；地方政府債券風險安全可控。但由于一些地方前些年違法違規舉債，導緻地方政府隐性債務快速增長，規模較大，隐性債務風險備受關注。
化解地方政府債務風險主要包含以下幾方面措施：
第一，改革财稅體制，實現中央政府和地方政府的财權事權相匹配；轉變地方政府職能，主要是提供公共産品，減少地方政府促進經濟增長職能。
第二，中央政府要加強對地方政府債務的必要管理和約束，既不能完全市場化，也不能高度的行政控制，需要設計精巧的中央管理地方政府債的機制。
第三，對于違法違規的地方政府舉債，處罰責任要落實到責任人，既包括債務人，也要追訴相關的違規向地方政府提供資金的金融機構債權人。
第四，對于增量債務必須嚴格遵循市場化舉債原則，接受市場約束。未來總體上還是遵循舉債與償債能力相匹配，确保債務使用有效率，并将債務杠杆收斂在合理區間。
第五，對于存量債務最根本指導原則是發展地方經濟和完善地方政府債券市場。
第六，打破剛性兌付，健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統性風險。
目前來看，地方政府隐性債務化解可分爲四大類方式：
1、置換，包括置換爲政府債券、金融機構展期和債務重組；
2、償還，包括政府償還（通過财政資金、土地和國資處置收入等）、項目收入償還；
3、破産，指地方融資平台破産清算，由債權人承擔損失，類似的方式還有債務核銷；
4、輔助性措施，包括城投平台整合、設立信用保障基金、債務化解周轉基金等等，多是增信、周轉作用，無法從根本上減輕隐性債務，最終還是要歸結到前三種方式。
目前來看，政府化債的主要思路還是置換和償還，即在控制增量的前提下，一方面通過債務置換平滑短期還本付息壓力，另一方面通過财政收入增長和土地出讓等方式逐步償還債務，穩步降低杠杆率。
總體而言，解決地方政府債務問題的關鍵在于兩點：保證地方政府債務具有可持續性，即能夠正常地還本付息；地方政府債務資金運用的經濟效率比較高。理論上，隻要地方政府債務的利息成本低于經濟增長率，對各地的地方政府債務進行科學的管理，地方政府債務風險就是整體可控的。對于防範地方政府債務風險，有理由保持适度樂觀的态度。
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