樓繼偉：城投公司難消亡
樓繼偉：城投公司難消亡
作者：陳益刊 來源：第一财經
被剝離政府融資職能後，地方政府城市投融資平台公司（下稱城投公司）如何轉型備受市場關注，這關系到地方政府隐性債務化解，以及地方投融資體制改革。
近日，财政部原部長樓繼偉在“城投公司治理與地方政府隐性債務風險防範研讨會”上的講話全文得以公開。他表示，城投公司不會消亡。一方面是因爲這與當前難以迅速化解的隐性債務規模相關。另一方面是與定位與發展曆史息息相關。當時的研究結果是：除非改變我國的二元土地結構，否則地方城投平台需要長期保留。
目前地方政府隐性債務主要來源于城投公司，當前地方政府正按計劃積極穩妥地化解存量隐性債務，防範債務風險。
對外經濟貿易大學毛捷教授告訴第一财經，中國農村和城鎮的二元土地結構制度，具體是指農村土地屬于集體所有，城鎮土地屬于全民所有或國有。在2019年土地管理法修改前，農村集體土地隻有被政府征用後，才可以轉爲城鎮建設用地。因此地方政府将征收來的農村集體土地交給城投公司去開發，然後出讓。
不過2020年開始實施的新土地管理法，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，爲城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙。
樓繼偉在上述研讨會上表示，目前，我國的城投平台主要有兩類：一類是SPV架構的融資平台，背後有若幹個發債主體，規格都很高。它們投入部分實際資産，由管理者日常運營。對這類融資平台要徹底拆除，“背走”相關債務，自身無法“背走”的債務由政府承擔。另一類是地方城投公司，主要職責之一是集體土地的征收、城鎮國有土地置換用途後的土地一級開發，這類企業是必然要存在的。
毛捷表示，這裏的SPV架構的融資平台公司其實就是純粹爲地方政府融資的空殼公司，在剝離政府融資職能後，這類公司要逐步關停。另一類城投公司具有城市建設、更新、維護和産業投資、金融投資等具體業務，慢慢轉型以更加市場化、專業化。
目前地方正分類推進地方融資平台公司轉型，對隻承擔公益性項目融資任務，且主要依靠财政性資金償還債務的“空殼類”融資平台公司，将被撤銷。對兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平台公司，将剝離其政府融資職能，轉型爲公益類國有企業。對按市場化方式承擔一定政府融資職能的“商業類”國有企業，剝離政府融資職能，完全推向市場。
“像新城開發、城市更新、園區開發等過程中的土地的征收、補償及安置以及類似“七通一平”等土地一級開發這類業務，交由城投公司開展，還是有很大優勢的，此外，一些重大民生、難以市場化的公共服務在厘清政企邊界、約定績效責任基礎上交由城投也是一個很好的路徑。”中國社會科學院大學經濟學院吉富星教授告訴第一财經。
樓繼偉表示，未來城投公司也将繼續在兩個環節發揮作用。具體而言，第一個環節是征收農地，并實施相關補償，如房屋補償、青苗補償、人員安置等。這一環節主要是城投公司完成，開發商不允許參與土地的一級開發。
第二個環節是将生地變成熟地，進行基礎市政建設。這兩個環節可由一家公司做，也可由不同公司做，一般會跨年度完成。土地收儲中心負責生地或熟地的收儲，并負責監理，保證土地一級開發完成後不存在法律糾紛，這樣才能繼續下一環節的開發或拍賣。
樓繼偉認爲，土地開發所需資金不是由政府撥款，而主要是靠借債完成的，所以城投公司必須舉債。按去年的規模計算，如果所有土地一級開發都由城投公司完成，城投債務規模至少在7萬億元～8萬億元。他認爲，城投公司的另一部分職能是城鎮國有置換土地的一級開發，例如工業用地轉商居，棚戶區改造等領域和基礎市政建設。同土地收儲中心的配合關系與農地開發類似。有的城投公司還進入土地二級開發。
根據粵開證券研究院數據，截至2020年底，城投債存量規模爲10.94萬億元。未來五年是城投債到期高峰，其中今年3.35萬億元城投債到期。
樓繼偉表示，根據城投平台的曆史和性質來看，它是必然要通過貸款、發債等來融資因此規範債務管理是重中之重。防範化解隐性債務風險應遵循市場化法治化原則，杜絕逃廢債，同時要破除部分地方政府官員以過分舉債謀發展的錯誤觀念。
他認爲，随着城投平台違約事件的逐一暴露，中央兜底幻覺和城投不倒台的信仰也開始破滅。目前的大方向是，中央明确不能走靠亂發債來拉動投資、拉動經濟的老路。
前述研讨會由中國财富管理50人論壇青年學術論壇舉辦。
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