2019年7月，美國普林斯頓大學提出數字貨币區（Digital Currency Area，DCA）理論，将它定義爲以特定數字貨币進行付款和交易的網絡。數字貨币區的特點包括：這一數字貨币僅限于在該網絡中使用；該網絡爲用戶提供了一種交易手段，隻能在參與者之間使用；該網絡使用自己的賬戶單位，和現行官方貨币不同。該理論認爲，數字貨币區的建立會形成強大的貨币聯系，降低參與者之間的交易障礙，改變金融市場格局，推動國際貨币體系重塑。然而，數字貨币及數字網絡在爲區域内使用者打破壁壘的同時，卻導緻世界範圍内不同區域間更大程度的割裂，它最終會帶來一個更爲分割的國際金融體系。2019年11月，美國哈佛大學教授羅格夫指出，新的貨币競争已經到來，這次是央行數字貨币的戰争。數字貨币競争對美國存在較大威脅——一旦由美國以外的其他國家率先推出央行數字貨币，美國政府利用美元優勢推進其國際政策目标的能力将大打折扣。

盡管大量研究闡述了數字貨币已然成爲全球貨币競争的新賽道，但截至2019年年底，美國政府官員對央行數字貨币一直保持着不甚積極的态度。2019年11月，美聯儲主席鮑威爾在回應國會議員關于美聯儲研發央行數字貨币的詢問時，表示美聯儲密切關注數字貨币的發展，但由于一系列法律、監管及運營的問題，并未考慮積極參與其中。2019年12月，在衆議院金融服務委員會聽證會上，時任美國财政部長姆努欽也表示，他與鮑威爾一緻認爲在未來五年内美聯儲都無需發行數字貨币。

不過，進入2020年後，美聯儲對待央行數字貨币的态度悄然發生改變。2020年2月，美聯儲執行董事布雷納德在斯坦福大學商學院的演講中表示，美聯儲已經開始針對數字支付和數字貨币的監管、保護以及數字貨币發行可行性等一系列問題展開調查研究。2020年5月，由前美國商品期貨交易委員會主席吉安卡洛發起的數字美元基金會發布了其與埃森哲合作建立的數字美元項目（Digital Dollar Project）第一份白皮書，勾勒出美國央行數字貨币的雛形。2020年8月，美國波士頓聯邦儲備銀行宣布與麻省理工學院（MIT）建立合作關系，構建并測試央行數字貨币的潛在用途。2020年10月，數字美元項目發布《探索美國中央銀行數字貨币的試點計劃提議》報告，列出九個“試點”方案以闡明美國央行數字貨币如何應對不同利益相關者所面臨的共同挑戰。

美國之所以轉變其對央行數字貨币的态度，存在着多種原因。

一是新冠肺炎疫情後數字貨币需求凸顯。2020年初蔓延全球的新冠肺炎疫情對美國經濟造成巨大打擊，美國國會通過一系列經濟刺激法案，爲低收入民衆提供經濟救濟款。但在發放救濟款時，很多美國人沒有及時接收到救濟資金。由于無法申請直接存款，他們不得不花費更多時間等待紙質支票的郵寄，并進一步面臨着拿到紙質支票後如何提現的問題。相比之下，若推行更加高效、便捷的數字貨币，則能夠大幅提升政府工作效率，更好地爲民衆提供幫助。此外，爲降低疫情期間病毒傳播風險，商家及消費者極力減少現金鈔票的使用，民衆逐漸養成無接觸購物及保持社交距離等新的習慣，也極大地推動了支付方式與支付系統向數字化的轉變。

二是美元國際地位面臨挑戰。2019年8月23日，時任英國中央銀行行長卡尼發表了題爲“當前國際貨币金融體系中貨币政策面臨日益嚴峻的挑戰”的演講，指出世界經濟正在重新排序，美國在全球GDP中所占份額迅速下降，美元不應當繼續成爲世界儲備貨币，可以轉爲采用基于一籃子法币的“合成霸權數字貨币”作爲世界儲備貨币。2020年1月，國際清算銀行（BIS）與歐洲中央銀行、英國中央銀行、瑞士中央銀行等聯合成立央行數字貨币工作組，共同研究央行數字貨币的技術選擇、潛在收益與風險等問題，美聯儲也在後期加入了該工作組。爲了維護和鞏固美元作爲主要儲備貨币和國際支付貨币的地位，美國必須積極推進數字美元，以确保其能夠繼續掌握國際話語權。

三是私人數字貨币帶來機遇與挑戰。2020年4月，Libra協會發布第二版白皮書，決定放棄公有鏈，在原有挂鈎一籃子貨币的基礎上新推出錨定單一法币的穩定币，并全面擁抱監管。爲消除各國對于國家法币受到沖擊的擔憂，Libra協會表示願意幫助沒有本國數字穩定币的國家建立數字穩定币或數字法币，各國自己開發的數字貨币可直接和Libra網絡對接并且在Libra網絡上運行。Libra一旦獲得市場準入資格，将可能迅速發展成爲超主權的數字貨币，這看似對美元國際地位形成了一定沖擊，但究其内核，Libra體系實質上依然以美元爲依托，不僅能夠保證美國在監管方面更具洞察力，而且美元在Libra挂鈎的一籃子貨币中占比50%，遠高于美元在全球支付市場中所占份額（2020年6月美元占比爲40.33%），反而使得Libra有可能成爲美國在數字經濟時代繼續推進美元霸權的有力工具。2020年12月，Libra改名爲Diem，進行品牌重塑。可以看出，如何應對私人數字貨币對法定貨币可能帶來的沖擊并積極利用其可能帶來的機遇，是美聯儲加強央行數字貨币研發的一個重要原因。

盡管美國央行數字貨币尚處于探索研究階段，但美國政府對數字美元的構想及規劃已現雛形。對于如何開發、建立、推行數字美元等問題，美國已經開始布局，并進行了一系列嘗試。

第一，以普惠金融旗号推行數字貨币，借“去現金化”開拓市場。在美國國内，國會提案中不止一次出現數字貨币的身影。2020年6月，美國國會參議院銀行事務委員會舉行了以“貨币和支付的數字化”爲主題的線上聽證會，探讨了如何通過數字美元解決普惠金融等問題。本次疫情中美聯儲救濟金發放滞後暴露了美國金融基礎設施不完善的缺陷，美國國會議員關注數字貨币是否能夠填補傳統金融服務的空白，幫助用戶更加有效地獲得救濟。此外，美國正以“普惠金融”的旗号開拓市場，一些美國大型公司打着普惠金融聯盟的幌子，通過反現金戰争獲取商業利益。美國公司在非美元區國家推廣數字支付應用，不僅能夠培養當地居民使用美元的習慣，擴大美元的使用範圍，還能爲未來數字美元在全球的推行打下基礎，增強數字美元替代當地法币的競争力。可以看出，一方面，美國央行數字貨币在提供普惠金融方面擁有一定優勢，能夠爲貧困人口和受到金融排斥的群體提供便利；另一方面，普惠金融已然成爲美國對數字貨币戰略布局的絕佳理由，也讓數字美元更容易被非美元國家所接受。

第二，由政府部門主導，同時注重私營企業價值創造。在2020年6月的聽證會上，數字美元項目發起人吉安卡洛表示，政府主持的重大科技項目往往都需要私營企業的參與，因爲在薪酬水平、專業程度、項目管理能力、創造能力和對行業緊迫程度的認識等方面，政府落後于私營企業。在開展數字美元相關研究時，應該由美聯儲和财政部主導，采用公私合作的方式進行。從目前美國政府對央行數字貨币轉向積極的态度看，未來不排除美聯儲将會更多融入私營公司力量，以央行隐性背書、政府監管、政府與私營企業合作的形式推進數字美元的發展，這一點從美國政府對Libra2.0白皮書的态度中也可以窺探一二。對于美國臉書公司而言，數字貨币競争也是平台的競争，如果各國央行數字貨币能夠依托于Libra平台，則企業将獲得巨大的競争優勢。對于美國政府而言，在數字貨币領域讓Libra打頭陣可以淡化國家色彩，令其他國家放松警惕，同時也能夠在央行數字貨币正式發行前保持與其他國家抗衡的力量。美國政府與私營企業未來将可能在數字貨币領域實現互利共赢。

第三，創建數字美元框架，明确數字美元代币化、雙層體系架構以及批發型、零售型兼顧模式。數字美元項目白皮書提出了對數字美元的模型設計，主要包括：數字美元是美元的代币化形式，與美元現金一起運營；數字美元将主要通過商業銀行和受監管的貨币發送者的雙層體系架構發行；數字美元将被記錄在新的交易基礎設施上，可能采取分布式賬本技術（DLT）提供信息等技術支持；數字美元将同時兼顧批發型和零售型兩種模式。

在技術方面，盡管長期以來現金電子轉賬一直在發展，但作爲法定貨币的美國中央銀行貨币幾乎沒有什麽創新。代币化的數字美元作爲一種新的、更具活力的央行貨币形式，将可以提供更高水平的可移植性、可編程性和可訪問性，進而大幅提升美國支付系統的效率和現代化水平。在基于代币的模型中，分布式賬本技術能夠實現數據在網絡成員之間的共享、複制和同步，賬本中的任何改動都會在所有成員擁有的副本中及時反映，确保系統的唯一性并防止重複。該技術能夠實現交易自動化，提高交易效率，并實現從一個實體控制下的集中化到高度的分散化。未來由美聯儲發行的央行數字貨币将得到美國政府的完全信任，因此完全可以與美聯儲鈔票（銀行券或現金）和儲備金進行等價兌換。

在機制方面，各國央行選擇了截然不同的研發路徑，大緻可以分爲兩類：多數發達經濟體選擇優先研發批發型央行數字貨币，如日本、歐洲等，數字貨币主要用于金融機構之間的大額清算場景，包括銀行間市場和跨境交易結算等；更多的新興市場經濟體選擇優先研發零售型央行數字貨币，面向公衆使用。數字美元項目白皮書顯示，數字美元與美元現金一樣，由美聯儲發行并通過商業銀行向美國公衆進行發放，是一種雙層架構，不會颠覆美國當前的貨币體系。同時，數字美元将同步應用于批發和零售支付。美國希望通過批發交易提升金融系統效率，改善跨境支付及證券交易結算體驗；通過零售交易促進普惠金融發展，實現類似現金的安全性和點對點支付的便利性。當然我們也看到，由于這種零售型央行數字貨币與銀行存款之間存在一定程度的競争，可能會影響貨币政策及銀行中介功能的有效性。加之美國貨币供應量中現金比例較高，零售型數字美元将面臨一定的系統性金融風險。

根據國際清算銀行2021年1月的最新調查結果，全球範圍内有86%的中央銀行正在積極研究央行數字貨币的潛力，60%的中央銀行正在試驗這項技術，14%的中央銀行正在部署試點項目。在央行數字貨币如此激烈的競争中，預計美國勢必繼續加大研發力度，在數字金融創新領域争奪領先地位與市場優勢。

進入2021年以來，拜登政府對美國央行數字貨币表現出更加積極、開放的态度。美國财政部長耶倫在接受《紐約時報》采訪時明确表示，美聯儲研究數字美元是有意義的，美聯儲發行的數字美元可能會帶來“更快、更安全、更便宜的支付方式”。但是，美國政府對數字美元同樣存有擔憂，如監管機構如何管理洗錢和非法融資，以及數字美元将會如何影響美聯儲及銀行的運行等。2021年2月，在衆議院金融服務委員會的聽證會上，美聯儲主席鮑威爾表示，數字美元是一個高度優先項目，但圍繞這一項目有諸多擔憂，可能會帶來美國國家和經濟安全問題。2021年3月，鮑威爾出席國際清算銀行題爲“數字時代的全球中央銀行創新”的視頻會議，再次重申了美聯儲“緩慢”推進數字貨币的立場，表示美聯儲有義務站在了解技術挑戰的最前沿，搞清楚推進數字美元的成本和收益，并且美聯儲“并不急于推進這個項目”。可見鮑威爾一直堅持着他的觀點：央行數字貨币對于美國而言“做對比第一更重要”。

當前，央行數字貨币的研發與試驗已經成爲國際貨币競争特别是大國貨币競争的重要領域，全球很多國家希望通過盡早發行央行數字貨币來提高自身在國際貨币體系中的競争力。曆史上，技術進步在美元取代英鎊的過程中發揮了重要作用，美元以技術進步獲得貨币競争優勢從而實現貨币替代。面對新的全球央行數字貨币競争大潮，美國今後将會更加積極地推動數字美元的研發，确保美元在國際貨币體系中的領先地位。在具體實現路徑上，應重點關注美國政府借助私營企業穩定币實現央行數字貨币功能的可能進展。穩定币具有超大規模的用戶基礎和實力雄厚的資金來源，具有廣闊的應用場景和豐富的支付渠道，具備向央行數字貨币轉型的技術基礎。當然，從美國政府官員的表态看，美國對數字美元正式落地也不會操之過急。總體看，鑒于美元的重要性及其在現有國際貨币體系中的優勢地位，預計美國對央行數字貨币研發将采取積極而謹慎的态度，将兼顧央行數字貨币的潛在收益與潛在風險，既積極推進又注重完善數字貨币監管與立法等工作。我們應密切關注包括美國在内的全球央行數字貨币的新動向和新特征，跟蹤研究并積極應對可能的溢出效應。