羅志恒 | 中國經濟新局：共同富裕與聯動改革

首席經濟學家論壇

2021中國首席經濟學家論壇暨第一屆大灣區（黃埔）經濟峰會于10月21日—22日在廣州舉行。本次論壇主題爲“全球新秩序與中國新格局”。

10月21日下午，粵開證券研究院副院長羅志恒做了主旨發言，題目是《中國經濟新局：共同富裕與聯動改革》。以下是發言全文：

今天我從中長期視角來探讨中國經濟增長邏輯的變化，以及在這個變化過程中可能會推動的改革，從這兩個角度來描繪中國未來的經濟新局。在這個變化過程中，共同富裕有非常重要的地位，我們對改革的探讨也主要圍繞共同富裕進行。

我們可以明顯地看到，前期一系列政策反映出中國經濟增長的中長期邏輯正發生五大變化，包括：從速度到安全；從效率到公平；從先富到共富；從側重資本到保護勞動；從房地産繁榮到科技和制造強國。其中，最重要的是從效率到公平以及從先富到共富的轉變，這涉及到貧富分化和共同富裕問題。

我們先看三個變化，然後再集中講從效率到公平、先富到共富問題。

首先，我們經濟發展的中長期邏輯已從速度轉向安全，集中表現在微觀主體出現了明顯的避險化趨勢。比如，地方政府以前面臨單一的GDP考核，現在面臨多重目标考核，不僅有經濟增長，而且還有環境保護、防範化解重大風險、脫貧攻堅、共同富裕、鄉村振興等，多目标意味着地方政府被問責的概率提高，每項工作都不能出事，對地方政府而言最理性的選擇就是追求穩定，甚至在某種程度上采取一刀切方式貫徹執行，這就是今年供給收縮導緻煤炭價格和其他資源品價格高漲的很重要的原因。其二，在經濟下行期，以及在防止資本無序擴張的政策背景下，企業從過去的擴張模式逐步轉到相對收縮狀況，企業家的經濟預期指數持續下降。其三，疫情讓大家認識到，風險和不确定性無處不在，于是居民部門會減少消費，增加預防性儲蓄避險，于是可以看到居民的邊際消費傾向至今沒有回到疫情前的水平。地方政府、企業部門和居民部門這種微觀主體避險化的趨勢強化了經濟從速度到安全的轉變。

其二，中國經濟還發生很大的一個變化，就是經濟正從側重資本到保護勞動的變化，這背後是資本和勞動生産要素的稀缺關系已經發生逆轉。1978年改革開放之初，中國的勞動相對過剩，資本相對稀缺，當時的環境下，誰掌握了資本就能創造财富，所以各種制度，比如土地、社保及稅制都是朝着有利于資本，而不是勞動的方向，比如整個稅制結構是以生産型稅收爲主，而不是消費型稅收爲主，這導緻的結果是，哪個地方有了資本，哪個地方就有了稅，而不是哪個地方有了人口和消費就有了稅。各個省份稅收的占比并不是跟人口和消費相關，而是跟資本相關，自然的結果是地方政府招商引資優待資本，這都是當時的制度設計。現在，勞動年齡人口的絕對數和占比都在持續下降，資本不再那麽稀缺，所以整個經濟的邏輯也發生新的變化，經濟政策從側重資本到保護勞動的變化。

其三，中國經濟正從房地産繁榮轉向科技和制造強國，表現爲強力調控房地産以及支持科技創新發展。房地産貢獻了GDP、财政稅收，解決了就業，上下遊帶動諸多供應商，确實在整個經濟中起着非常重要的作用，但是房地産的發展已積累起巨額債務，産生了房地産風險、财政、金融風險的交織。同時，房價大漲導緻了貧富分化和社會焦慮，抑制了創新和消費，提高了制造業的要素成本。根據統計局相關數據測算，整個房地産行業包含經營性負債的顯性債務大概在85萬億，有息負債在30萬億的水平，保守估計行業付息支出約占房地産行業營收的18%，整個經濟的風險在上升。在中國朝着高質量發展和共同富裕的道路上，房地産繁榮要轉變爲科技和制造強國。

我們現在來看中長期經濟發展邏輯從效率到公平、從先富到共富的兩個變化。從先富到共富，涉及到如何理解貧富分化以及共同富裕的問題。

貧富分化有三個角度理解，第一是流量的居民收入問題，第二是存量的财富分配問題，第三是積累收入和獲取财富能力的人力資本投資的差距問題，也就是基本公共服務均等化的問題。前段時間的政策，比如學區房整治，本質是阻斷人力資本投資的代際差距的傳遞。

首先從流量的角度，經過這些年脫貧攻堅的努力，居民收入的基尼系數在下降，但絕對水平0.465仍相對較高，在國際上比較，我們的基尼系數也相對偏高。同時我們的收入分配差距還體現在城鄉、行業和區域之間的不均衡，城鄉人均可支配收入比在2.56，高于國際上主流經濟體的水平。其次，我們财富的基尼系數比收入的基尼系數更高，财富基尼系數約在0.7的水平。第三，收入分配和财富分配是結果，更重要的起點公平，我們來看下人力資本投資以及基本公共服務均等化的差距情況。我們先看這張圖，全國31個省市區人均财政收入和人均财政支出的變異系數，可以得出兩個基本判斷：第一，人均财政支出變異系數低于人均财政收入的變異系數，說明中央對地方的轉移支付是有效的，均衡了區域的差距；第二，目前的人均财政支出變異系數高于2008-2013年的水平。這是我們财政投入的總體區域差距情況，再看跟人力資本相關的教育和醫療的差距情況。可以看到，2012年之後，31個省市區的人均教育财政支出差距是明顯拉大的，2014年以來人均醫療财政支出差異也在拉大。我們再來看下31個省市區的教育的師生比的差異情況。我們發現，31個省市區的小學生師生比的差異是在持續下降的，說明義務教育的公平性在持續提高；但高中教育師生比的差距在持續拉大。而我們要知道，廣闊的中國尤其是中西部地區，很多人的學曆止于高中，而31個省市區高中生的師生比的差距在持續拉大，在20年或30年之後我們的收入差距、财富差距談何縮小呢？這是我們從收入、财富和基本公共服務均等化的三個角度來看貧富分化的情況。

基于這樣的貧富分化形勢以及共同富裕的目标，未來可能會推動一系列改革和措施，我們從兩個維度來談，第一是針對重點人群，包括增加農民的财産性收入和促進農民工的市民化。第二是從财稅改革角度看未來的稅制變革如何去解決收入和财富的公平分配問題。從這兩個維度出發，我們有幾個基本結論：

第一，未來的改革應該是聯動的改革，單兵突進的改革目前看起來很難取得預期效果，推動共同富裕必須推動土地、社保、财政和國資聯動改革。要推動共同富裕，就要提高中低收入人群尤其是農民的财産性收入，其中土地是農民财産性收入很重要的來源，這就要推動土地流轉。土地在中國具有特殊的意義，其一，土地承載着糧食安全問題；其二，土地承載着農民社會保障的問題。土地流轉又成爲一個社保問題，我們知道中國的社保形勢不容樂觀，需要從一般公共預算調入資金彌補社保收支不足，這就降低了财政的統籌能力，于是社保問題轉化爲财政問題。财政當前又處在緊平衡狀況，部分地方政府的日子很難過，不得不做大國資，進而調入一般公共預算去提高财政統籌能力。總之，要促進農民農村共同富裕，就要增加農民的财産性收入，就要推動土地流轉，就要解決社保，解決社保就要解決财政問題，解決财政問題就要解決國資問題，所以說這是一個聯動改革，症結在财政和社保。

第二，當農民進城後，就要解決獲取收入和積累财富的能力均等化問題，這就是農民工市民化的問題，要促進基本公共服務均等化。要建立起對省級政府統籌的醫療、教育、養老等基本公共服務均等化的考核機制，避免支出結構傾向城市、資本和基建，提高社會保障水平。漸進推動社保從實現省級統籌到全國統籌進程。農民進城爲城市發展做出了貢獻，但沒有城市戶籍就不能享受到同等待遇，就會存在人力資本投資的差異。這裏的問題表面看是戶籍問題，但實際上問題出在流動人口基本公共服務的事權與支出責任劃分不清。如果不解決是由中央還是地方政府來提供流動人口的基本公共服務問題，不劃分清楚事權和支出責任，不建立起相應的轉移支付機制和考核機制，即轉移支付随流動人口流動而流動，那地方政府則還會繼續目前的行爲狀态：即隻是歡迎勞動力而不是随遷家屬，隻是歡迎高技能勞動力，而不是低技能勞動力。

第三，未來一系列的稅制改革怎麽推進去促進共同富裕？習總書記發表的《紮實推進共同富裕》财稅改革做了一系列部署。我的理解和建議是要完善财稅制度，發揮再分配的調節功能，鼓勵慈善捐贈等三次分配，要盡快開征房地産稅，完善個稅制度，改革消費稅，研究遺産稅與贈與稅，提高直接稅比重。

其一，房地産稅的開征是大勢所趨，節奏上可能超出大家的預期。文章原文提及“要積極穩妥推進房地産稅立法和改革，做好試點工作。”這預示着方向已經定了，地方政府就開始幹吧。從理論的角度來講，房地産稅的開征是大勢所趨，有四個原因。第一，任何一個稅種，第一位的功能是籌集财政收入，尤其是在當下更爲重要，經過房地産強力調控，土地市場遇冷，政府土地出讓收入快速下行，尤其是以往對土地财政依賴度較高的地方，往後看要有新的稅種彌補土地财政收入的不足，所以籌集财政收入需要房地産稅。第二，房地産稅能夠調節房地産财富的公平分配。第三，房地産稅有利于構建地方稅體系。營改增之後地方政府缺乏主體稅種，基本屬于小稅種，土地增值稅、契稅、城鎮土地使用稅等。未來要構建地方稅體系，房地産稅是很好的組成部分，因爲房地産是不動産，地方政府可以非常清晰地知道當地居民擁有哪些房産，征多少稅率比較合适。當地居民會根據當地的公共服務提供情況來選擇用腳投票，能夠很好實現居民與政府的良性互動。第四，中國未來稅制改革的方向是要提高直接稅的比重，而房地産稅就是直接稅。至于房地産稅試點的城市選擇問題，我想這些城市應該具備三個特點：一是房價上漲較快；二是稅收征管能力相對較強；三是房産的産權較清晰。

其二，遺産稅離我們很遙遠。《九五計劃和2010年遠景目标綱要》提出要逐步開征遺産稅和贈與稅、社保稅以及利息所得稅，但種種原因沒有開征。從全球看，遺産稅贈與稅處于取消或下降的趨勢，美國聯邦政府層面一年遺産稅征收在170億美元水平，美國聯邦政府的财政收入在3萬億美元，隻占美國聯邦财政收入0.5%的水平。美國州政府層面遺産稅一年是四五十億水平，而美國州政府的财政收入是1萬億，占比也就是0.5%。從全球看下來，遺産稅逐步停征或者取消，原因有四點，其一，資本是流動的，開征之後資本就走了，在資本競争格局下，開征風險比較大。第二，遺産稅的開征會影響整個資産價格的波動，因爲開征後，居民可能就不願意再持有房産等财富。第三，要考慮到征管成本的問題。第四，有文化社會心理基礎的問題，因爲中國以家文化爲主，父傳子，子傳孫，所以心理上可能難以接受遺産稅。

其三，個人所得稅的改革未來要走向綜合征收，同時下調最高邊際稅率，提高稅收遵從度，通過寬稅基、低稅率做大納稅人規模，設置差異化的稅率，鼓勵科技創新、抑制娛樂行業畸高收入。第一，個人所得稅制目前仍對資本比較優待。目前的個稅已從分類征收轉向了綜合與分類相結合征收，但勞動和資本所得仍是分開的，未來要走向綜合征收的個人稅制，統一标準。第二，個人所得稅最高邊際稅率偏高，現在是45%，美國不到40%。第三，可以設置差異化的稅率，對于娛樂明星等一系列不符合社會主義主流價值觀的高收入，應該采取比較高的稅率，而對于科技和制造強國某些特定的群體或行業，可以适當适用低稅率。

大家可能覺得個稅比較重，實際上中國的個稅并不重，個人所得稅一年也就是1萬億人民币的水平，占國家财政收入比重在7%左右，同時納稅人群占比在國際上偏低，這使得個稅調節收入分配的能力大大下降。我們曆次的個人所得稅改革大家都在讨論要提高免征額，如果持續提高免征額，納稅人群的基數會越來越小。我們每次讨論個稅非常容易走偏，真正要解決的是勞動和資本所得同等稅率、納稅人基數過小、最高邊際稅率偏高、設置差異化稅率的問題。

其四，改革完善消費稅，征收環節後移至銷售，增加對新增奢侈品和高消費行爲（如私人飛機、高級會所、高級酒店等）的征稅。

其五、鼓勵慈善捐贈等三次分配行爲，捐贈金額可直接稅前扣除，降低慈善捐贈的稅收扣除門檻。