刘坚东：审时度势、循序渐进推动资本项目更高水平开放

来源 |《中国外汇》2020年第23期

未来，我国资本项目开放将步入攻坚期，可能面临一系列风险和挑战。因此，更高水平的资本项目开放要审时度势、循序渐进，服从经济社会发展大局，服务实体经济的现实需求。

2020年是极不寻常的一年，新冠疫情与百年变局相互交织。全球陷入大萧条以来最严重的经济衰退，金融市场出现了历史罕见的剧烈震荡；单边主义、保护主义、霸权主义涌动，国际力量对比深刻调整，国际秩序加速演进。当前，我国正处于民族复兴的关键阶段，谋篇布局“十四五”时期发展。

党中央在全面统筹国内国际两个大局基础上进行战略部署和科学决策，提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

面对动荡与变革，“双循环”新发展格局将通过向内发力与向外开放相结合，在强调独立自主的同时，推动高水平的对外开放。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步明确提出，要畅通国内大循环，促进国内国际双循环，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放；依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢。这就要求我国现代金融体系与之全方位适配，实现更高水平的资本项目开放。

推动资本项目更高水平开放具有重要意义

资本项目更高水平开放，有助于服务我国实体经济优化升级。资本项目开放是我国建设更高水平开放型经济的重要内容，是畅通国内大循环、促进国内国际双循环良性互动的必然要求。更高水平的资本项目开放，将支持我国企业打破束缚，更好地利用境内外金融资源，满足融资、投资、风投等多元化需求，推动技术创新与生产发展，提升产业链、供应链的现代化水平。境外机构与资金也将更加便利地进入我国市场，促进国际收支基本平衡，补齐当前经济金融发展的短板，充分发挥参与者与建设者的双重价值。近期，国家外汇管理局正在研究完善QFLP（合格境外有限合伙人）和QDLP（合格境内有限合伙人）制度，以利于拓展股权直接投资双向渠道，破除投资模式阻碍，支持“双循环”顺畅、高效地运行。

资本项目更高水平开放，有助于推动我国金融高质量发展。在这一过程中，我国将更加积极地融入全球金融体系，有利于增强境内金融机构的服务能力，完善金融制度、提升金融市场效能。同时，更高水平的资本项目开放，在风险可控的前提下，还可以为国内金融稳定提供保障。今年，新冠肺炎疫情全球“大流行”，国际金融市场经历了巨幅震荡。

我国资本项目开放的脚步非但没有停止，反而实现了合格境外机构投资者（QFII）、人民币合格境外机构投资者（RQFII）新规落地，推出了《境外机构投资者投资中国债券市场资金管理规定（征求意见稿）》，进一步点燃了外资投资对我国金融市场的热情。根据国际金融协会（IIF）的统计，今年前三季度，我国证券组合资产的外资净流入规模达1558.3亿美元，成为新兴市场中的亮点，对我国经济活动的恢复和金融稳定发展发挥了积极作用。

资本项目更高水平开放，有助于提升我国参与全球治理体系改革的能力。更高水平的资本项目开放，有助于我国构建面向全球的高标准体制机制，进而对接并参与世界贸易、投资以及金融领域的改革与规则制定。人民币成功加入SDR货币篮子，“一带一路”资金融通，进一步增强了新兴经济体在国际金融体系治理中的影响力和话语权；同时，更高水平的资本项目开放，也将进一步促进境内外主体的交流合作，不仅有助于服务经济金融往来，也将为公共卫生、绿色发展、科技创新、人文教育等领域的务实合作，提供高效、便利的金融联通渠道，进而形成思想互鉴、文明交融、和谐共赢的国际交往局面。

过去30年，我国有序推进资本项目开放，取得了举世瞩目的成就。按照国际货币基金组织（IMF）关于资本项目开放的七大类40个子项的测度标准，我国目前已有37项实现了不同程度的开放，实际开放程度高达70%。特别是近年来，我国深度融入全球经济，加速了金融市场的开放，深化了外汇领域的改革，推进了“放管服”改革，在放宽市场准入、直接投资外汇管理、外债和跨境担保外汇管理等方面，推出了一系列便利化措施。资本市场开放度由此不断得以提升，QFII、RQFII、“沪港通”“沪伦通”“深港通”“债券通”等相继落地，股票市场、债券市场成功纳入国际主流指数。总体来看，我国资本项目的开放进程，顺应了我国的发展阶段、金融市场成熟度和实体经济的需求，有效提升了金融对外开放水平和服务实体经济的能力。

推动资本项目更高水平开放需关注的重点

未来，我国资本项目开放将步入攻坚期，可能面临一系列风险和挑战。一是机制变革将走进深水区。当前，我国直接投资项目已基本开放，证券投资项目也达到较高的开放水平；下一步，资本项目开放进程将触及少数不可兑换项目，这有赖于我国经济金融体系的深度改革和发展。二是大国货币博弈将更加激烈。人民币国际化启航11年，已告别政策驱动与爆发式增长，在国际货币竞争与市场自主抉择中波动前进。疫情冲击下，全球央行无限量释放流动性，大国博弈与主要货币竞争更加激烈，培育人民币国际惯性的难度更大，人民币国际化依然任重道远。三是外部环境动荡多变。未来一段时期，外部不稳定、不确定因素增多，全球经济增长动能较弱，国际金融脆弱性突出，地缘政治风险上升，国家安全与发展面临新挑战。这将进一步增大我国资本项目开放的难度和风险。

因此，更高水平的资本项目开放要审时度势、循序渐进，服从经济社会发展大局，服务实体经济现实需求。要坚持本币先行，以人民币国际化为核心突破口，推动离岸与在岸市场良性互动、稳步接轨。要审慎推进利率和汇率市场化改革，顺应市场主体的需求，提升金融体系服务实体经济的能力；同时，也应优化管理，促改革与防风险并重，建立与更高水平资本项目开放相适应的金融监管体系，增强金融政策的调节性、稳定性和可预期性。具体而言，需重点关注以下四个方面：

第一，高度警惕资本项目过度开放的风险。历史上，一些国家因资本项目过度开放，导致市场剧烈震荡，经济严重失衡，引发经济乃至社会危机。鉴此，我国资本项目开放要通盘考虑、科学谋划，在风险可控的前提下审慎推进。特别是随着我国资本项目的深度开放，国际资本流动呈现大规模、短期、单边、投机等特点，可能放大境内市场波动，掣肘国内政策，影响宏观经济金融稳定。我国资本项目开放要重点防范跨境资金流动风险，强化对跨境资金流动的监测与预警，避免监管空档。要完善本外币一体化管理框架，在更广的范围内实现监管信息与数据共享，做好逆周期的调节工作。

第二，稳慎推进人民币国际化发展。鉴于人民币国际化与资本项目开放相辅相成。下一步，一是要坚持市场驱动和企业自主选择相结合，统筹股、债、汇、商品市场的开放节奏与管理灵活度，丰富人民币产品体系，探索跨境担保等新模式，提升中长期衍生品交易的流动性。二是要用足、用好双边本币互换协议，灵活安排企业货币互换使用的额度、频率和范围。三是要拓展人民币周边化路径，鼓励双方金融机构互设办事机构并进入对方银行间市场，重点突破小币种交易的难点、痛点。四是要夯实上海国际金融中心的地位，推进人民币在岸与离岸市场的互联互通、良性互动。在这一过程中，中资金融机构大有可为，可以搭建联通桥梁，服务于人民币国际化和实体经济发展。以中国银行为例，2020年8月，作为主承销商，其协助雄安集团成功发行了2020年度第二期短期融资券，也是雄安新区落地的首单“债券通”业务，是中国银行协助雄安集团首次引入境外低成本资金支持新区建设，成为更高水平资本项目开放的一个典型案例。

第三，加快完善境内金融体系建设。主要包括以下四个方面：一是学习境外成熟的理念与经验，从条款设置、信息披露到投资人持有等方面，设定精准完善的措施，以有效保护境内外投资者的合法权益，有序落实负面清单制度。二是打造国际一流的营商环境与金融生态，完善违约处置机制，培育违约处置专业机构体系，提升金融市场的规范性，强化市场价格信号机制，促进境外机构进一步参与境内一级市场。三是持续完善注册机制和配套政策，在法律、会计、审计、税收、评级等基础设施建设方面，深化改革，与国际对接。四是推动支付系统及更多市场基础设施互联互通，打破各个子市场的联通障碍，提升金融标准化水平，依法整合处理各部门、各渠道的数据信息，面向未来拥抱数字化时代。

第四，中国银行业要成为更高水平资本项目开放的建设者和守护者。一方面，提升中国银行业的国际竞争力。目前，中国银行业已经“做大”，下一步要在“做强”上找差距、下功夫。在资本项目开放进程中，中国银行业要加强产品和服务创新，突出自身特色与差异化优势，培育国际化、综合化的人才队伍，改进业务与管理模式，服务我国经济高质量发展。另一方面，中国银行业要筑牢系统性风险的“第一道防线”。更高水平的资本项目开放，在给中国银行业带来巨大商业机遇的同时，也提出了更高的风险防控要求。中国银行业要强化风险防范意识，加强人员培训与业务排查，构建安全有效的风险防控体系，创新风险缓释工具。同时，中国银行业要积极与监管层沟通，协助完善相关业务管理制度。例如，在QFII以及资本市场创新产品上，通过明确托管行、存托行的职责边界，有效控制商业银行的展业风险。“双循环”新发展格局对金融业提出了更高的要求，我国资本项目开放也正在进入深水区。中国银行业应坚定贯彻国家战略，积极进取，砥砺前行，为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出新的更大贡献。