解讀：央行就《商業銀行法》修改公開征求意見

來源 ：中國金融四十人論壇

作爲金融領域的重要法律，《商業銀行法》在1995年通過後，分别經曆了2003年較大改動和2015年細微改動，時至今日已表現出很多與金融形勢和銀行業發展實踐不相匹配的問題。

2018年9月，十三屆全國人大常委會将《商業銀行法》修改納入立法規劃。今年1月16日，人民銀行召開的2020年金融法治工作電視電話會議認爲，金融法治工作的重要性日益凸顯，要不斷加強金融立法，完善法律規則體系。2020年要加快推進《商業銀行法》等重點立法。

10月16日，央行公布《商業銀行法（修改建議稿）》（下稱修改建議稿）。現行《商業銀行法》共九章95條，《修改建議稿》共十一章127 條，其中整合後新設或充實了四個章節，分别涵蓋公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出。

人民銀行解讀稱，近十餘年來，我國銀行業飛速發展，參與主體數量急劇增加，規模持續壯大，業務範圍逐步擴展，創新性、交叉性金融業務不斷湧現，立法和監管面臨很多新情況。現行《商業銀行法》大量條款已不适應實際需求，亟待全面修訂。

先說一個未變的地方：今年端午節前後，“證監會正在計劃向兩家商業銀行發放券商試點牌照”的消息引起廣泛關注。但其面臨法律約束，其中一條來自于《商業銀行法》第四十三條規定：商業銀行在中華人民共和國境内不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動産投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外。

今年“兩會”期間，多位代表提出“完善商業銀行業務範圍與經營規則，放開并規範綜合經營或混業經營”的建議。

但本次修改建議稿依然強調分業經營，上述條款一字未改，意味着監管層仍較爲謹慎，銀行入股券商或尚待時日。

不過，實踐中銀行控股境内保險、基金等非銀金融機構已成爲事實，同時針對非金融企業的金控監管辦法已經印發，未來或許會在針對金融機構的金控辦法中明确商業銀行的綜合經營規則。

相比2015年版本，

 

此次修改意見稿有六大變化

而和2015年的版本相比，這次修改意見稿主要有以下幾大變化：

1.明确村鎮銀行法律地位，引入功能監管原則

根據現行《商業銀行法》，商業銀行是指依照本法和公司法設立的吸收公衆存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人，主要包括全國性商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行三類。此次修改建議稿則将村鎮銀行也納入範疇之内，前三類銀行的注冊資本要求則大幅提升：

前述改變爲機構監管的原則，此次修改還引入功能監管。近年随着金融市場的發展，在我國開展存款業務與貸款業務的機構逐漸增多，盡管很多機構沒有“商業銀行”的名稱，但依然開展存貸款業務。

此次修改意見稿提出，開發性金融機構、政策性銀行、農村信用合作社、農村合作銀行、企業集團财務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司等辦理本法規定的商業銀行業務的，适用本法有關規定，體現功能監管原則。

2.引入薪酬追索扣回措施

2008年金融危機後，美國公衆驚訝地發現，一些金融企業高管或通過高風險的投資、或采取财務違法行爲，制造了虛高經營業績，從而獲得更多的獎金與股票期權。但危機發生後，卻把風險留給公衆，國内也類似案例發生。

爲了避免這種事情發生，此次修改意見稿提出，對商業銀行發生風險負有個人責任的董事、監事、高級管理人員及其他人員，責令返還商業銀行被采取糾正措施、被接管、重組或者破産清算前五年内發放的績效薪酬和福利收入。

3.持有商業銀行5%以上股份需事先報備獲批

此次修改意見稿新增一條規定，任何單位、個人通過證券交易場所，單獨或者通過協議、其他安排與他人共同持有商業銀行已發行的有表決權股份達到百分之五的，應當自該事實發生之日起三日内，報國務院銀行業監督管理機構批準，并依照《中華人民共和國證券法》的規定進行信息披露。獲得批準前，投資人不得繼續增持該商業銀行股份。國務院銀行業監督管理機構不予批準的，投資人應當依法在規定期限内予以糾正。

出台的這些規定，主要針對的是近年來部分投資者在A股、H股市場上市後通過二級市場買入股份帶來的各種亂象。此前，安邦在二級市場增持民生銀行、招商銀行，尤其是增持民生銀行到20%的持股紅線。

4.明确商業銀行接管的六大條件

現行商業銀行法規定，商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管。2019年5月24日，包商銀行因出現嚴重信用風險，被人民銀行、銀保監會聯合接管，引起廣泛關注。

此次将原第七章整合充實爲第九章“風險處置與市場退出”，總結我國銀行業處置經驗，建立風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破産等有序處置和退出機制。

接管方面，此次進一步明确，商業銀行出現下列情形之一，已經或者可能導緻商業銀行無法持續經營，嚴重影響存款人利益的，國務院銀行業監督管理機構可以決定對該銀行實行接管，并成立或者指定接管組織，具體實施接管工作——

資産質量持續惡化；流動性嚴重不足；存在嚴重違法違規行爲；經營管理存在重大缺陷；資本嚴重不足，經采取糾正措施或者重組仍無法恢複的；其他可能影響商業銀行持續經營的情形。

5.增設對商業銀行股東、實際控制人以及風險事件直接責任人員的罰則

此次此次修改建議稿稱，商業銀行主要股東、控股股東或者實際控制人有下列情形之一的，由國務院銀行業監督管理機構責令限期改正；逾期未改正或者情節嚴重的，對主要股東、控股股東或者實際控制人采取責令轉讓股權、限制股東權利、限制分紅和其他收入等措施，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，可以并處違法所得一倍以上十倍以下罰款：

未按規定如實說明股權結構，或者未及時報告控股股東、實際控制人和其他關聯方變動情況的；

濫用股東權利或者控制地位，損害商業銀行、其他股東、債權人以及其他利益相關人合法權益，或者謀取不正當利益的等。

“加重責任可以有效避免銀行以國家信用作爲隐性擔保，以及政府公共資金救助帶來的道德風險和對競争秩序的破壞。同時可産生銀行監管内部化的效果，促進銀行不斷完善公司治理。”中國人民銀行昆明市中心支行原行長楊小平曾表示。

6.增加對股東資質和禁入情形的規定

央行解讀稱，防範化解重大金融風險是金融工作的核心目标和基本底線。針對近期中小銀行風險事件中暴露出的公司治理機制和風險處置機制不健全等問題，亟需在立法中完善商業銀行公司治理要求，強化内部控制與資本約束，健全處置與退出安排。因此，此次修訂新增了公司治理章節。

從近年的銀行風險事件看，股權關系不清、股東行爲失範是銀行業市場亂象叢生的根源。此次修改建議稿增加對股東資質和禁入情形的規定。如設立商業銀行的條件中，此次修訂新增“有符合條件的股東或者發起人”一條。禁入情形方面，包括負有數額較大的債務到期未清償的、因提供虛假材料、不實陳述或者其他欺詐行爲，被有關部門依法追究責任不滿五年的等。

此外，增設股東義務與股東禁止行爲。如商業銀行的主要股東、控股股東不得有以下行爲: 以委托資金、負債資金等非自有資金或者資産管理産品、投資基金等金融産品所募集的資金出資；虛假出資、循環出資、抽逃出資等