2021年銀行業重要監管政策匯總

2022-01-30 08:00:00 · 經濟智匯

2021年，銀行業監管政策主要從四個方面開展工作。一是支援小微企業融資，支援高品質發展和綠色金融，推動金融機構服務鄉村振興等方面強化銀行業服務實體經濟。二是建設高標準市場並規範理財子公司運營。三是防範

2021年，銀行業監管政策主要從四個方面開展工作。

一是支援小微企業融資，支援高品質發展和綠色金融，推動金融機構服務鄉村振興等方面強化銀行業服務實體經濟。

二是建設高標準市場並規範理財子公司運營。

三是防範化解房地產行業風險，提升銀行系統運行穩健性，加強地方政府債務管控力度等方面開展防範化解金融風險工作。

四是延續金融科技強監管態勢，規範互聯網貸款及支付監管。

表1 2021年銀行業重要監管政策匯總

資料來源：各監管部門，國研網金融研究部整理

一強化銀行業服務實體經濟

2021年上半年，監管部門出臺多個檔，對強化金融服務實體經濟提供工作指導，重點引導金融機構的資金供給流向中小微企業、鄉村振興以及綠色金融等領域，全面助力實體經濟發展。下半年，監管部門從提供高品質的中小微企業服務入手，對銀行保險機構服務提出明確要求。

1.加大中小微企業融資支持力度

中小微企業融資難題是近年來監管關注重點，尤其是中小微企業等重點領域的資金支持。全年具體措施主要有：

一是延長直達實體經濟貨幣政策工具的期限，鼓勵金融機構加大信貸投放力度。2021年1月4日、4月1日，央行會同銀保監會等四部委連續發文延長實施普惠小微企業貸款延期還本付息政策和普惠小微企業信用貸款支持政策，最終兩項直達實體經濟的貨幣政策工具延期至2021年年底。

二是指導金融機構優化小微企業金融服務工作。銀保監會4月份發佈檔《關於2021年進一步推動小微企業金融服務高品質發展的通知》指出要優化小微企業金融服務，保持穩定高效的增量金融供給、著力優化金融供給結構、豐富普惠保險產品業務等工作要求，同時明確“普惠型小微企業貸款全年要繼續實現增速、戶數的兩增目標”，鼓勵金融機構繼續加大信貸投放力度。7月，央行發佈《關於深入開展中小微企業金融服務能力提升工程的通知》，檔要求從大力推動中小微企業融資增量擴面提質增效、持續優化銀行內部政策安排、充分運用科技手段、切實提升貸款定價能力、著力完善融資服務和配套機制等方面開展工作，對提升中小微企業金融服務能力提出具體要求，具體措施包括加大對中小微企業的信貸投放，優化對個體工商戶的信貸產品服務，擴大普惠金融服務覆蓋面，降低中小微企業融資的綜合財務成本等。

三是在中央多次提及降低實體企業融資成本的指導下切實引導實體融資成本下降。4月29日，發改委、工信部、財政部以及央行共同發佈《關於做好2021年降成本重點工作的通知》，檔對降低實體經濟企業成本工作列出八個方面19項目任務，涉及銀行業主要有深化金融讓利有效支援實體經濟以及繼續運用普惠性再貸款再貼現政策支持國民經濟重點領域和薄弱環節。

2.加碼綠色金融推進經濟高品質發展

（1）首次更新綠色債券支持項目

2021年4月21日，中國人民銀行、國家發展改革委、證監會聯合發佈《關於印發〈綠色債券支援專案目錄（2021年版）〉的通知》，隨文發佈《綠色債券支援專案目錄（2021年版）》（以下簡稱“新版目錄”），新版目錄於7月1日正式生效。這是中國的綠色債券支援專案目錄的首次更新，也是標誌著綠色債券分類標準統一的重要文件。

新版目錄主要從三個方面對綠色債券發展進行指導。

一是更加科學準確的界定綠色專案。本次目錄採納國際通行的“無重大損害”原則，與國際主流綠色資產分類標準和節能環保行業常用統計分類方式保持一致，有助於更好地服務於綠色資產識別、查詢等市場需求以及與國際標準的接軌。煤炭等化石能源清潔利用等高碳排放項目不再納入支持範圍。新版目錄將使我國綠色債券更加聚焦綠色低碳發展戰略，更好地為我國綠色金融發展賦能，推動綠色金融領域的國際合作。

二是綠色債券發行管理模式更加優化。首次統一了綠色債券相關管理部門對綠色專案的界定標準，有效降低了綠色債券發行、交易和管理成本，提升了綠色債券市場的定價效率。

三是在新版目錄指導下，可發行綠色債券的主體會進一步增加，經營綠色農業、綠色建築、水資源利用、綠色設備貿易、綠色服務業的主體也可以就所投資項目發行綠色債券。綠色債券的總發行量可能會隨目錄專案範圍擴大而增加。除此之外，綠色債券支持項目範圍擴大後，在更優惠的綠色債籌資利率的激勵下，相關領域的企業預計會增加對這些領域項目的投資，進而也會帶動綠色債券發行的增加。

（2）銀行業綠色金融評價方案出臺

2021年6月9日，中國人民銀行發佈關於印發《銀行業金融機構綠色金融評價方案》（以下簡稱《方案》）的通知，該通知自2021年7月1日起施行。《方案》指出央行將根據綠色金融標準和統計制度體系的完善情況對納入評價範圍的綠色金融業務進行動態調整。當前納入評價範圍的綠色金融業務包括境內綠色貸款和境內綠色債券。綠色金融評價結果納入央行金融機構評級等人民銀行政策和審慎管理工具。《方案》是中國人民銀行為鼓勵銀行業金融機構積極拓展綠色金融業務，不斷加強對高品質發展和綠色低碳發展的金融支持，統籌開展綠色金融評價而制定的。

《方案》從定量指標和定性指標兩個方面綜合評價銀行業綠色金融業務。其中，定量指標權重80%，包括綠色金融業務總額占比、綠色金融業務總額份額占比、綠色金融業務總額同比增速、綠色金融業務風險總額占比等4項。定性指標權重20%。人民銀行將根據綠色金融發展的需要，適時調整評價指標及其權重。

《方案》的落實將推動金融機構更好地發展綠色金融，助力國家雙碳目標的實現，評價體系也能夠推動金融業服務從量的擴張向質的提升，結合綠色債券等相關檔，《方案》的出臺將推動綠色金融發展與國際接軌。同時，在政策的引導下，商業銀行的管理方式也將逐漸向綠色金融轉變。

（3）央行推出碳減排支援工具

2021年7月31日，央行公佈《人民銀行召開2021年下半年工作會議》公告，公告對綠色金融工作進行總結並對下一步工作提出意見。會議提出，2021年以來，我國加快綠色金融體系建設，央行各項舉措也取得顯著成效。依據發展綠色金融“三大功能”“五大支柱”基本框架的總體思路，加快推動綠色金融各項工作並取得進展。按照研究設立碳減排支持工具，發佈了新版綠色債券支援專案目錄，銀行間市場推出碳中和債券，建立與碳達峰碳中和目標激勵相容的評價機制，完善銀行業金融機構綠色金融評價。

結合2021年政府工作報告提出的“設立碳減排支持工具”，2021年11月8日，央行宣佈創設推出碳減排支援工具這一結構性貨幣政策工具，以穩步有序、精准直達方式，支援清潔能源、節能環保、碳減排技術等重點領域的發展，撬動更多社會資金促進碳減排。具體為通過“先貸後借”的直達機制，發放對象暫定為全國性金融機構，按貸款本金的60%提供資金支援，利率為1.75%。該工具的優勢一是“先貸後借”機制，既能發揮撬動銀行資金的杠杆作用，又一定程度避免銀行出現道德風險。二是這一工具利率僅為1.75%，低於1年期再貸款利率，為金融機構提供了優惠。

央行表示碳減排支援工具的推出將發揮政策示範效應，引導金融機構和企業更充分地認識綠色轉型的重要意義，鼓勵社會資金更多投向綠色低碳領域，向企業和公眾宣導綠色生產生活方式、迴圈經濟等理念，助力實現碳達峰、碳中和目標。2022年初，國有大行陸續披露獲得央行首批碳減排支援工具資金情況。近日，據媒體報導，農業銀行獲得央行首批碳減排支援工具資金113.68億元，國家開發銀行獲得資金102.67億元，兩家銀行所獲專項資金並均已下發至碳減排領域專案。

3.推動金融機構服務鄉村振興

鄉村振興是“十四五”時期我國三農工作的重心，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要目標和抓手。2021年以來，監管部門出臺多項政策措施，著力構建金融支持鄉村振興的長效機制。

2021年4月16日，銀保監會發佈了《關於2021年銀行業保險業高品質服務鄉村振興的通知》，檔從八個方面提出了2021年銀行業、保險業高品質服務鄉村振興工作要求，包含32項具體內容，包括優化三農金融服務體系和機制、強化關鍵領域金融產品供給、提升縣城金融服務質效、發揮保險保障作用、創新涉農金融產品和服務方式強化鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的金融支持、加強農村信用體系建設和加強差異化監管考核等。

2021年6月29日，央行、銀保監會、證監會等六部委聯合發佈《關於金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果全面推進鄉村振興的意見》，對金融機構開展鄉村振興業務提供支持和指導，搭建了金融幫扶政策的總體框架。檔明確了農村金融服務的總體目標和基本原則，提出的主要措施包括要求金融機構加大對重點領域的金融資源投入、豐富服務鄉村振興的金融產品體系持續完善農村基礎金融服務等。

此外，2021年6月4日，央行、銀保監會發佈了《金融機構服務鄉村振興考核評估辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》明確了金融機構服務鄉村振興考核的評估物件、評估指標和方法、評估程式、評估結果和運用等方面內容，強調了對新型農業經營主體、小農戶等的支持。其中評估指標劃分為定量與定性兩類，定量指標包括貸款總量、貸款結構、貸款比重、金融服務和資產品質五類，所占權重合計75%：定性指標包括政策實施、制度建設、金融創新、金融環境與外部評價五類，所占權重為25%。同時《辦法》強化了考核評估工作的激勵約束作用，表示將把評估結果作為金融監管評級、市場准入管理、業務範圍調整等方面的重要參考依據。

4.規範銀行業金融機構境外貸款業務

為推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙迴圈相互促進的新發展格局，發揮跨境業務服務實體經濟、促進貿易投資便利化的作用，加強本外幣政策協同，進一步支援和規範境內銀行業金融機構開展境外貸款業務，2021年9月18日，人民銀行、外匯局共同起草了《關於銀行業金融機構境外貸款業務有關事宜的規定（徵求意見稿）》（以下簡稱《規定》），旨在建立統一的本外幣境外貸款政策框架，支援和規範境內銀行開展境外貸款業務，以更好滿足境外企業資金需求，切實服務實體經濟、促進貿易投資便利化。同時，對境內銀行境外貸款相關的跨境資金流動實施宏觀審慎管理，切實做好風險防範。

具體來看，《辦法》從四個方面規範銀行業金融機構的境外貸款業務。

一是建立本外幣一體化的境內銀行境外貸款政策框架。目前，考慮到本外幣境外貸款政策差異較大、跨境人民幣貸款政策分散且限制較多，《規定》將境外人民幣和外匯貸款業務納入統一政策框架，同時鼓勵境內銀行以本幣開展境外貸款業務。明確境內銀行基於真實跨境貿易辦理的貿易融資不納入本規定管理範疇，以體現對跨境貿易結算的支持。

二是進一步拓展境內銀行境外人民幣貸款業務範圍。目前，境內銀行境外專案人民幣貸款業務範圍較窄，貸款對象僅限於境外直接投資、對外承包工程和出口買方信貸相關企業。《規定》放寬了這一限制，允許境內銀行在經批准的業務範圍內對境外企業直接開展境外人民幣貸款業務。同時，在貸款提供方式上延續性更強，允許境內銀行根據辦理境外貸款需要，向境外銀行融出一年期以上中長期資金，便於境內銀行與境外銀行合作開展貸前調查和貸後管理。

三是對境內銀行境外貸款相關的跨境資金流動實施宏觀審慎管理。在跨境資金流動管理上，《規定》結合各行一級資本淨額及境外貸款業務開展情況，設置了境外貸款餘額上限，通過調整境外貸款杠杆率和宏觀審慎調節參數實現跨境資金流動逆週期管理。

四是明確境內銀行展業要求，做好風險防範。《規定》要求境內銀行在開展境外貸款業務時，應充分瞭解國際化經營規則和風險管理，建立完善的業務操作規程和內控制度，報中國人民銀行總行、國家外匯管理局或其分支機搆備案後實施。

二建設高標準市場及規範理財子公司

1.培育資本市場機構投資者

2021年1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳（以下簡稱“兩辦”）印發了《建設高標準市場體系行動方案》（以下簡稱《行動方案》）。《行動方案》中指出我國將通過5年左右時間的努力，基本建成統一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準市場體系。其中，《行動方案》提出培育資本市場機構投資者。具體包括：穩步推進銀行理財子公司和保險資產管理公司設立，鼓勵銀行及銀行理財子公司依法依規與符合條件的證券基金經營機構和創業投資基金、政府出資產業投資基金合作，研究完善保險機構投資私募理財產品、私募股權基金、創業投資基金、政府出資產業投資基金和債轉股的相關政策。提高各類養老金、保險資金等長期資金的權益投資比例，開展長週期考核。在我國金融體系中，間接融資比例非常高，未來應發揮理財、保險、信託等產品的直接融資功能，培育資本市場的機構投資者。

全年來看，2021年理財子公司的發展步入快車道。一方面，理財子公司數量不斷增加。截至年底，已有29家銀行理財子公司獲批籌建，包括25家銀行理財子公司和4家中外合資理財公司，其中22家已獲批開業。另一方面，理財子公司市場份額也同步提升。截至2021年9月底，理財子公司的產品存續規模達13.69萬億元，較年初的6.67萬億增長1.05倍，占比已達48.97%。

2.規範理財子公司理財產品銷售

自2018年資管新規落地以來，資管新規框架下的各類配套監管規則相繼落地。進入2021年，銀保監會繼續出臺相關檔對理財產品銷售、現金管理類理財產品業務制度作出規範，並對政策安排的過渡期進行了靈活調整，進一步完善資管行業監管體系，推進資產管理業務的平穩轉型。

具體來看，2021年5月27日，銀保監會正式發佈《理財公司理財產品銷售管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》主要依據《中華人民共和國銀行業監督管理法》《中華人民共和國商業銀行法》等法律、行政法規，以及《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見》《商業銀行理財業務監督管理辦法》《商業銀行理財子公司管理辦法》等相關規定。《辦法》自2021年6月27日起施行。

《辦法》主要分為八章69條，對理財公司理財產品的銷售行為作出規範。《辦法》的主要內容包括界定銷售的概念、明確理財產品銷售機構範圍、產品發行方和銷售方責任規定、產品銷售流程管理等方面內容。本次《辦法》在借鑒同類資管機構產品銷售規定的基礎上結合理財公司特點進行約定。

一是明確理財產品銷售機構範圍。除商業銀行理財子公司外，還將銀保監會批准設立的其他理財公司納入範疇。

二是厘清產品發行方和銷售方責任。《辦法》要求雙方在各自責任範圍內，共同承擔理財產品的合規銷售和投資者合法權益保護義務。

三是明確銷售機構風險管控責任。明確理財產品銷售機構董事會和高級管理層責任，要求指定專門部門和人員對銷售業務活動的合法合規性進行管理。此外，《辦法》還補充設置了6個月的過渡期安排，為銷售機構整改業務預留時間。

2021年6月11日，銀保監會、央行聯合發佈了《關於規範現金管理類理財產品管理有關事項的通知》(以下簡稱《通知》)對現金管理類理財產品監管要求作出統一和規範。新規明確了現金管理類理財產品的投資範圍、投資集中度、流動性管理、杠杆等方面內容，監管要求與公募貨基趨同，同時將過渡期順延一年至2022年底，與徵求意見稿相比，整體來看新規修改內容不多。

三監管更加重視防範化解金融風險

1.防範化解房地產行業風險

自 2016 年中央首次提出“房住不炒”定位至今，政策基調未有變動，體現出中央房地產調控思路的根本性轉變。2020年以來，為應對疫情對經濟的影響，國內貨幣政策環境較為寬鬆，使得部分資金流向房地產行業，帶來整體房價的攀升。進入2021年，政府多次在重要會議上重申“房主不炒”原則，並釋放出強監管信號。2020 年12月31 日，中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會公佈《關於建立銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》明確了房地產貸款集中度管理制度的機構覆蓋範圍、管理要求及調整機制，分檔設置房地產貸款餘額占比和個人住房貸款餘額占比兩個上限。通知自2021年1月1日起實施。

建立房地產貸款集中度管理制度，是健全我國宏觀審慎管理制度和完善房地產金融管理長效機制的重要舉措，有助於提高金融體系韌性和穩健性，有助於銀行業金融機構優化信貸結構，有助於房地產市場的平穩健康發展，有助於推動金融、房地產同實體經濟均衡發展。對銀行業金融機構來說，《通知》充分考慮了市場承受能力，對銀行業影響總體有限，部分中小商業銀行調整壓力相對較大。

2021年，房地產行業的企業融資狀況整體呈現出供需兩端均持續收緊的態勢。一季度，由於政策基調穩定，金融機構額度相對充足，當季融資總量維持在4000億元以上；二季度，主管部門針對經營貸等業務開展監管，房地產融資環境收緊，房企融資量低於4000億元；三季度，受企業債務違約影響，房地產融資規模進一步下滑至3079億元；進入四季度，房企融資規模一度降到冰點，融資總量僅為1767億元，同比減少55%。

在次背景下，12月6日的中央政治局會議指出“穩健的貨幣政策要靈活適度，保持流動性合理充裕”，央行決定於12 月15 日下調金融機構存款準備金率0.5個百分點；12月20日，央行、銀保監會出臺《關於做好重點房地產企業風險處置專案並購金融服務的通知》，鼓勵銀行穩妥有序開展並購貸款業務，重點支援優質的房地產企業兼併收購出險和困難的大型房地產企業的優質項目，助力化解風險、促進行業出清。同時，兩場相關的座談會也相繼召開，鼓勵優質民營房地產企業以及國有房地產企業，並購出現風險的大型房地產企業的優質項目，支援銀行滿足房地產企業合理融資需求，對出現風險的大型房地產企業，不盲目抽貸斷貸，打消房企和金融機構的一些疑慮。多項政策疊加持續向外釋放出的積極信號，對解決行業遇到的一些問題，有著至關重要的作用。

2.提升銀行系統運營穩健性

2021年4月2日，人民銀行、銀保監會發佈《系統重要性銀行附加監管規定（試行）（徵求意見稿）》（以下簡稱《附加監管規定》），從附加資本、杠杆率、大額風險暴露、公司治理、恢復和處置計畫、資訊披露和資料包送等方面對系統重要性銀行提出監管要求。系統性重要銀行大致包括六大國有商業銀行、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行、12家股份制商業銀行以及北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、寧波銀行、南京銀行等規模較大的城商行。

《附加監管規定》是對我國D-SIBs監管框架的補充完善。在2018 年《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》的總體制度框架之下，本次《附加監管規定》明確了D-SIBs 的附加資本監管要求、恢復與處置計畫要求以及審慎監管要求，是系統重要性銀行監管的一般性框架，是對我國D-SIBs 監管框架的補充完善。

《附加監管規定》借鑒國際經驗，建立附加資本、附加杠杆率、流動性、大額風險暴露等附加監管指標體系。通過明確相關要求，鼓勵銀行降低系統性風險，提高自救能力，防範“大而不能倒”風險。

總體來看，本次《附加監管規定》對銀行短期考核的合規壓力較小，但長期看各類商業銀行仍面臨資本補充需求，大行仍有TLAC工具補充壓力，同時中小銀行資本補充管道也有限，未來強化系統性風險防控、多管道增強商業銀行資本實力仍是銀行治理和監管政策的重要方向。

3.地方政府債務監管力度加大

2021年6月7日，全國人大常委會作《關於2020年中央決算的報告》顯示“地方政府隱性債務風險得到緩釋”，但“緩釋”並非真正的“化解”，城投平臺依然通過借新還舊等方式，對債務進行了置換。隨著我國經濟復蘇放緩，局部金融風險開始逐漸暴露，中央財經委員會第十次會議在強調共同富裕的同時，也提出要統籌做好重大金融風險防範化解工作。

2021年7月12日，《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防範化解工作的指導意見》（以下簡稱“15號文”）發佈，意味著本輪政府債務監管力度進一步加大。15號文指出“各銀行保險機構要嚴格執行地方政府融資相關政策要求，打消財政兜底幻覺，強化合規管理、盡職調查，嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務，切實把控好金融閘門。各級監管機構要進一步加強監管，建立完善風險監測體系，制定風險應對預案、疏堵結合、精准施策，對新增或虛假化解的銀行保險機構和負有責任的個人依法從嚴處罰”。具體來看：15號文提出一是嚴禁新增地方政府隱性債務，銀行保險機構應嚴格盡職調查；二是妥善化解存量地方政府隱性債務，銀行保險機構要配合地方政府化解地方融資平臺公司到期存量隱性債務。三是強化風險管理，各銀行保險機構要切實履行風險管理主體責任。四是加大問責力度。15 號文將“對違規新增或虛假化解隱性債務的銀行保險機構和負有責任的個人依法從嚴處罰”列入檔的總體要求，相較於之前的政策來說問責力度加大。

2021年8月17日，銀保監會針對《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防範化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號，以下簡稱“15號文”）發佈補充通知，主要內容包括隱形債務主體標準以單一法人主體為口徑，存量流動貸款可以視必要程度續作，標準化債券和合格的資管產品不受15號文的約束、信託租賃的“流動貸款”不可新增但可續作，民生類企業融資限制可放鬆。綜合來看，15號文補充通知對於隱性債務顯示出嚴格監管態度，積極推動隱形債務不斷降低並歸零，推動城投公司市場化轉型。實質上仍是強監管精神的延續。

4.大力整治虛擬貨幣挖礦活動

2020年年底以來，加密數位資本市場走勢不斷攀升，以發展較早的比特幣和乙太坊為代表的主流貨幣資產成交額及價格不斷突破新高。幣界網資料顯示，2021年上半年，比特幣於4月15日一度達到62956.53美元，較年初28921.07美元大幅增長117.68%；乙太坊幣價格也不斷突破高點，上半年5月15日攀升至4079.12美元，較年初736.97美元增長453.50%。同年四月，狗狗幣開始迎來暴漲，之後SHIB（柴犬幣）、AKITA（秋田犬幣）、PIG（豬幣）一度也迎來暴漲，甚至出現“全民炒幣”的現象，加密數字貨幣的走勢及背後隱藏的風險引起相關部門的重視。

從年內各方面的監管措施來看，既有中央層面對“打擊比特幣挖礦和交易行為”的定調，也有地方政府打擊“挖礦”的舉措，甚至三大行業協會也發佈了行業內的自律規範。整個虛擬貨幣交易市場也隨著各項監管措施的出臺而不斷震盪。

國家層面，2021年5月18日，為進一步貫徹落實中國人民銀行等部門發佈的《關於防範比特幣風險的通知》《關於防範代幣發行融資風險的公告》等要求，中國互聯網金融協會、中國銀行業協會、中國支付清算協會聯合發佈了《關於防範虛擬貨幣交易炒作風險的公告》，強調加密數位幣不具備貨幣屬性，不應且不能作為貨幣在市場上流通使用。金融機構、支付機構等不得開展與加密數字幣相關的業務。5月21日，中共中央政治局委員、國務院副總理、金融委主任劉鶴主持召開國務院金融穩定發展委員會第五十一次會議，明確提出“打擊比特幣挖礦和交易行為，堅決防範個體風險向社會領域傳遞”。9月份，國家發展改革委、中央宣傳部、中央網信辦等11個部門印發《關於整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》，要求加強虛擬貨幣“挖礦”活動上下游全產業鏈監管，嚴禁新增虛擬貨幣“挖礦”項目，加快存量項目有序退出，促進產業結構優化和助力碳達峰、碳中和目標如期實現。

地方層面，2021年5月18日，內蒙古自治區發改委發佈了《關於設立虛擬貨幣“挖礦”企業舉報平臺的公告》；5月25日，內蒙古自治區發改委出臺《關於堅決打擊懲戒虛擬貨幣“挖礦”行為八項措施（徵求意見稿）》；5月27日，國家能源局四川監管辦公室發佈通知，擬召開座談會，調研四川虛擬貨幣“挖礦”相關情況；6月18日，四川省發展和改革委員會與四川省能源局發佈《四川省發展和改革委員會、四川省能源局關於清理關停虛擬貨幣“挖礦”專案的通知》，要求完成重點虛擬貨幣挖礦對象甄別關停以及做好全面清理排查，檔中附有納入國家發展改革委日報監測管理的26家虛擬貨幣“挖礦”專案清單。繼內蒙古、青海、新疆、雲南等主要虛擬貨幣挖礦大省要求清退礦場後，四川也加入了清退之列。

近段時間密集的監管舉措中，最有分量的還是國務院金融穩定發展委員會明確提出要“打擊比特幣挖礦和交易行為”。從表面來看，近期各項措施的出臺，是因為比特幣價格大幅波動，出現投資人大面積爆倉及損失的情況。國家為維護金融秩序的穩定，“防範個體風險向社會領域傳遞”而採取了各項措施。但結合從上年到2021年幣圈“凍卡潮”以及國家持續打擊電信詐騙犯罪的一系列舉措，可以看出，國家對虛擬貨幣監管的再升級，並不單單因為比特幣價值大幅波動這一偶發因素，本質上是國家持續打擊電信詐騙犯罪以及洗錢犯罪的必然措施。

而地方政府打擊虛擬貨幣“挖礦”，一方面是為了完成“十四五”能耗雙控目標任務，另一方面也是為了從源頭上扼制虛擬貨幣的產出。虛擬貨幣“挖礦”能源消耗極大。劍橋大學替代金融研究中心研究顯示，截至2021年5月10日，全球比特幣“挖礦”的年耗電量大約是1493.7億度電，這一數字已經超過馬來西亞、烏克蘭、瑞典等國的年耗電量，接近耗電量排名第25名的越南。2021年1月，伊朗政府曾指責比特幣“挖礦”行為導致該國電力中斷。這也是我國“挖礦”活動多集聚在電價相對便宜的新疆、內蒙古、四川、雲南、貴州等地區的主要原因。而“挖礦”的巨大能耗，也加劇了去年我國一些地方的供電緊張情況，擴大了地方限電範圍。

目前看來，國家層面已經對虛擬貨幣開始了新一輪的監管，並且監管動作覆蓋行業上下游、多個環節、各個方位。但監管的三個角度基本明確：國家主管部門從頂層監管整頓虛擬貨幣挖礦；協會通過規定“金融機構、支付機構等不得開展與加密數字幣相關的業務”明確監管物件，嚴查OTC交易；同時監管部門遮罩交易所網路加強監管。

四加大金融創新業務管控力度

1.金融科技延續上年強監管態勢

2020年，央行強調要堅持發展與監管“兩手抓”，持續推動金融科技行穩致遠。年內陸續發佈《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法》、《關於規範互聯網保險銷售行為可回溯管理的通知》，再到叫停螞蟻金服的上市，開展互聯網反壟斷的調查，支付寶、京東金融以及度小滿金融等多家頭部平臺下架互聯網存款產品，隨後《互聯網保險業務監管辦法》的出臺體現了貫穿全年的嚴監管對金融科技行業的清查。

進入2021年，人民銀行金融科技委員會在總結及部署任務中提到“2021年要深入貫徹落實黨的十九屆五中全會和中央經濟工作會議精神，堅持問題導向和目標導向，以深化金融資料應用為基礎，以強化金融科技監管、加快金融數位化轉型為主線，以風險技防能力建設為保障，全面提升金融科技應用和管理水準”。其中對監管的要求具體體現在一是健全金融科技監管基本規則和標準，推動金融領域科技倫理治理體系建設，強化金融科技創新活動的審慎監管，二是深化監管科技應用，推動建設國家金融科技風險監控中心，構建風險聯防聯控體系。

2.規範互聯網貸款及支付監管

2020年以來，政策保持對金融科技的嚴監管，並多次發聲表示要防止資本的無序擴張，《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法》《網路小額貸款業務管理暫行辦法》和《平臺經濟反壟斷指南》陸續出臺。進入2021年，監管層針對銀行以及非銀機構均發佈專項政策，對2020年監管政策進行進一步細化。

對銀行機構來看，2021 年 2 月 20 日，為推動有效實施《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），進一步規範互聯網貸款業務行為，促進業務健康發展，切實防範金融風險，銀保監會辦公廳印發了《關於進一步規範商業銀行互聯網貸款業務的通知》（以下簡稱《通知》），釋放互聯網金融業務持續嚴監管的信號。

《通知》根據《辦法》授權，從以下方面細化審慎監管要求：一是落實風險控制，要求商業銀行強化風險控制主體責任，獨立開展互聯網貸款風險管理，自主完成對貸款風險評估和風險控制具有重要影響的風控環節，嚴禁將關鍵環節外包。二是明確三項定量指標，包括出資比例，即商業銀行與合作機構共同出資發放貸款，單筆貸款中合作方的出資比例不得低於30%；集中度指標，即商業銀行與單一合作方發放的本行貸款餘額不得超過一級資本淨額的25%；限額指標，即商業銀行與全部合作機構共同出資發放的互聯網貸款餘額，不得超過全部貸款餘額的50%。三是嚴控跨區域經營，明確地方法人銀行不得跨註冊地轄區開展互聯網貸款業務。此外，進一步明確信託公司參照執行《辦法》和《通知》的規定。

《通知》深入貫徹落實中央關於規範金融科技和平臺經濟發展的有關要求，堅持金融創新必須在審慎監管下進行的基本前提，充分體現了既要依法加強監管、切實防範金融風險，又要維持長尾客戶和小微企業金融服務連續性的原則。同時，為確保有序整改、平穩過渡，《通知》充分考慮實際情況，合理設置了過渡期。

對非銀機構來看，2021年1月 20日，央行發佈了《非銀行支付機構條例(徵求意見稿)》（以下簡稱《徵求意見稿》），對非銀行支付機構市場支配地位的認定標準進行規定，是《平臺反壟斷指南》的進一步細化。

首先，《徵求意見稿》按照業務類型劃分非銀行支付機構。其從功能角度出發，針對非銀支付機構向用戶提供的功能具體是“具有儲值功能的帳戶的運營”或僅僅是針對“特定的交易項下的支付業務處理”，對業態進行明確的區分，更符合市場現狀。此類劃分和定義模式的優點在於在一定程度上使得監管物件和監管範圍更為明確和直觀，對於市場參與主體而言更容易形象地理解相關的業務具體適用何種牌照。

其次，《徵求意見稿》明確提出強化支付領域反壟斷。一是規定了採取約談等措施進行預警的情形認定：1個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達 1/3；2個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達 1/2；3個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達 3/5。二是規定了“壟斷”情形認定：1個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到1/2；2個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到 2/3（單個機構市場份額不足 1/10除外）；3個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到 3/4（單個機構市場份額不足1/10 除外）。明確界定相關市場範圍以及市場支配地位認定標準，對維護公平競爭的市場秩序有著重要意義。