连平为植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长

2022年《政府工作报告》（以下简称“《报告》”）指出，今年我国经济社会发展任务重、挑战多，为完成全年的发展目标任务，各方都要以稳为主、稳字当头、稳中求进，细化和实化各项具体举措,形成推动发展的合力。《报告》既充分肯定成绩，又理性分析当前严峻形势，提出了积极、合理的发展目标和举措，其中有九大看点值得关注。

1. 5.5%增长目标充分体现了稳增长政策基调

如何“稳增长”是贯穿今年《报告》的主线。中央政府对于经济增长目标的设定较为合理，体现了稳增长政策的要求。2022年我国经济增长目标5.5%左右，这一目标的设定充分考量了近年来宏观经济运行和统筹兼顾我国经济长期发展目标。首先，经济增长目标具有很强的信号和引领作用，定得太高可能会出现难以完成风险，太低又失去了激励的意义；而当前面临内外严峻的经济形势，经济增长目标不宜定得太低；积极合理的增长目标有助于引领各方面多举措支持保障经济增长。其次，经济目标的设立还要考虑与潜在增长水平相契合，疫情爆发前，我国经济增速已处于下行阶段，2019年经济增长6.1%，疫情爆发扰乱了这一下行进程。2022年逐步回到原增长轨道中，5.5%与潜在增长水平就较为匹配。再次，平滑去年出现的高基数。2021年8.1%的高增长是建立在2020年的低基数基础上的，2022年经济增速理应有所回落，但也不能下降太快，若2022年经济增速一步降至5%，似乎降幅过大，而降至5.5%似较容易对接，平稳下降有助于避免产生增长失速风险。再其次是出于对顺利实现2035年“双番”远景目标的考虑。根据2035远景目标，当前至2035年的GDP年均增速需要达到4.8%以上才能实现“双番”目标。考虑到经济增速具有逐年递减的规律，“十四五”作为远景目标的头五年，GDP平均增速需要至少达到5%以上。2020年和2021年两年GDP平均增长5.1%，这就意味着2022年GDP增长至少要达到5%以上才能“赶上”理想目标。最后是平衡全国整体与地方个体之间增长目标的差异。从全国范围看，除了京津两地将2022年的经济增长目标设定在5%以上之外，全国其余29个省份设定在5.5%以上，其中又有22个省份设定在6%以上。考虑到2022年稳增长各项政策力度较大，地方个体与全国整体之间的经济增速差异不会太大。

综合上述分析，经济增速目标设置为5.5%左右，既符合实际情况，又可以积极引领各项经济工作积极推进，体现了政府的主动担当和作为。围绕这一增长目标，宏观政策需要加大实施力度，包括财政政策积极的力度明显加大，货币政策进一步积极偏松。

2.宏观政策有空间有手段

《报告》指出宏观政策要着力稳定宏观经济大盘，保持宏观政策的连续性、增强有效性，稳字当头，稳中求进,保持经济运行在合理区间，继续做好 “六稳”、“六保”工作。尤其是《报告》指出，“宏观政策有空间有手段”，“及时动用储备工具，确保经济平稳运行”，“加大宏观政策实施力度”。这些内在逻辑相关的表述，不仅说明宏观政策有充足的空间和丰富的调节手段，而且还表明了当需要实施时政策是不会犹豫的，并且会有较大的力度。因此，下一阶段，降准和降低利率等都有可能成为下行压力较大时经济的政策调节选项。

今年积极的财政政策仍将继续保持较大的支出强度，较去年扩大2万亿元以上，实质性的政策力度明显大于去年。新增财力下沉基层，用于落实助企纾困、稳就业保民生政策；拟安排地方政府专项债额度3.65万亿元，强化绩效导向，并充分发挥重大项目的牵引和政府投资撬动作用，充分调动民间投资的积极性。

稳健的货币政策将加大实施力度。2022年，稳增长会产生较大规模的增量资金需求；积极财政政策发力需要货币政策的协调配合，全年近5万亿元的专项债可用资金也将对社会融资资金产生较大的撬动作用。一是保持货币信贷总量的稳定增长。《报告》指出要扩大新增贷款规模,保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配,保持宏观杠杆率基本稳定。2022年货币政策将可能继续加大跨周期和逆周期调节力度，灵活运用公开市场操作、MLF等政策工具保持市场流动性合理充裕，满足实体经济多方面的融资需求。二是进一步优化信贷的期限结构、对象结构和区域结构。《报告》提出要进一步疏通货币政策传导机制,引导资金更多流 向重点领域和薄弱环节,扩大普惠金融覆盖面。2022年货币政策将会利用支农、支小再贷款再贴现、普惠小微贷款支持工具、碳减排支持工具等结构性工具，发挥好货币政策总量与结构的双重功能，精准发力加大对中小微企业、科技创新、绿色发展的支持力度，同时引导金融机构加大对信贷增长缓慢地区的信贷投放，增强欠发达区域的发展能力。三是有效推动融资成本稳中有降。《报告》提出要推动金融机构降低实际贷款利率、减少收费,让广大市场主体切身感受到融资便利度提升、综合融资成本实实在在下降。2022年在保持流动性合理宽松的同时，将会进一步健全市场化利率形成和传导机制，发挥贷款市场报价利率改革效能，稳步推进LPR利率下调，降低企业融资成本。四是增强金融支持实体经济的能力。《报告》指出要用好普惠小微贷款支持工具，引导金融机构准确把握信贷政策，发挥好政策性、开发性金融作用，进一步推动解决实体经济特别是中小微企业融资难题。要进一步健全多层次资本市场体系，畅通企业上市融资渠道，建立并完善制度健全、竞争有序、透明开放的多层次债券市场体系，也将是金融有效支持实体经济的重要措施。

3.积极财政政策的实质性力度更大

《报告》强调要提升积极财政政策的效能，财政支出规模较上年扩大2万亿元以上，预算赤字率安排在2.8%左右。2022年全国一般公共预算的财政支出强度较去年会有较大提升，保民生保就业市场主体仍将是财政政策的重要发力点。预算赤字率较去年3.2%的安排有所下降，有利于保持财政政策的可持续性；但总体赤字规模进一步扩大，财政扩张力度不减反升，实际上能起到赤字率3.8%左右的刺激效果。

《报告》要用好政府投资基金，带动有效投资，专项债发行额度在3.65万亿元左右。要强化绩效导向,坚持“资金跟着项 目走”,合理扩大使用范围,支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。2022年的专项债额度虽与去年持平，但加上去年已结转的专项债资金在1.4万亿左右，二者资金合计超过5万亿元，2022年可使用资金约是去年的两倍，仍然保持较大的强度，能够有效地拉动基建等方面的投资。专项债资金也将会撬动更大规模的社会投资，充分调动民间投资积极性，共同助力稳增长。

2022年减税与退税将同时并举。在减税降费力度只增不减的同时，对留抵税额实行大规模退税，重点支持制造业，全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。全年预计退税减税约2.5万亿元，远超去年的1.1万亿元。加大研发费用加计扣除政策实施力度,将制造业企业研发费用加计扣除比例提高到100％，将有效强化创新的引领作用，增强发展的可持续性。2022年财政政策对企业尤其是小微企业将实施更大力度的纾困政策，利于保民生保就业保市场主体。

大幅加大中央对地方政府的转移支付，规模近9.8万亿元，增长18%，支持地方政府落实惠企利民政策，可以看出中央对提升政策效能，保持精准、可持续的重视程度。

更大力度的积极财政政策将有效地助企纾困，促进稳就业保民生，推动投资与消费增长，在稳增长目标中发挥关键作用。

4.以有效投资和消费恢复扩大内需

扩大内需助力“稳增长”是2022年政府工作报告的重要看点之一，其主要内容在于扩大投资和促进消费。按照稳增长的政策要求，2022年将积极有效地扩大投资。围绕国家重大战略部署和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资则是其中的重中之重。基础建设投资向来由各级政府主导，是主要的宏观调控手段之一，能发挥稳定经济增长的“压舱石”作用。可以发现，在今年政府工作报告中，基建发力稳增长的方向是以服务构建新发展格局为主，以经济向高质量转型为目标，提质增效。基建项目在扩大内需的同时，还起到促进供给侧改革的作用。今年基建投资的重点，一是针对传统基建项目和“一新一重”基建项目进行“补短投资”。包括水利工程、综合立体交通网、能源基地、燃气管道网更新、防洪排涝以及地下综合管网建设等；二是解决区域和城乡发展不平衡不同步问题，增强区域发展平衡性协调性，深入实施区域重大战略和区域协调发展战略；三是提升新型城镇化质量，有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区，推进无障碍环境建设和适老化改造等。

今年将多措并举推动消费恢复。目前消费对我国经济增长贡献最大，是稳增长的关键。除去受疫情冲击的2020年，消费支出占GDP始终保持在55%-69%的区间内，且贡献率都大于资本形成。促进消费持续平稳增长就能推动经济平稳运行，在很大程度上有助于实现稳增长目标。《报告》从三个方面提出举措来促进消费恢复。一是多渠道促进居民增收，完善收入分配制度，提升居民消费能力；二是促进生活服务消费恢复，发展消费新业态新模式来扩大消费，同时通过加大社区养老、托幼等配套设施建设力度来扩展消费群体；三是通过加强县域商业体系建设,发展农村电商和快递物流配送，强化消费者权益保护来进一步提升消费服务质量，增强群众的消费意愿。

5.多重压力下稳就业任务艰巨

政策推动经济增长的出发点和根本点是居民充分就业，由此带来收入和消费增长、内需扩张。《报告》指出，今年就业预期目标为城镇新增就业1100万人以上，城镇失业率全年控制在5.5以内。虽然历年来我国实际新增就业人数都超过了两会期间设定的目标值，但这并不意味着就业目标可以轻松实现。

事实上，2022的就业目标设定面临的压力较之2021年要大得多，稳就业任务更加艰巨。这是因为：一是经济增速下行背景下，吸收就业的效应减弱。过去经验表明，我国经济每增长1%将拉动就业增长超100万人，而2022年经济增速较之2021年将有一定幅度的下滑，增长对就业的带动作用减弱。二是局部疫情时有发生使得消费和投资恢复缓慢，中小微企业、个体工商户生产经营困难，导致吸收就业体量最大的中小微企业主体对2022年的就业贡献度存在不确定性。三是今年全国高校大学生毕业生超过1000万人，叠加往年未充分就业毕业生和摩擦性失业人数，使得20-24岁年龄段人群就业问题突出、难度加大。四是去年下半年部分收缩性政策影响下，不少行业出现了大量失业，这一部分人的转岗再就业也会为今年的就业工作带来一定压力。五是今年稳出口难度增大，出口行业招工规模可能下滑。从去年下半年开始出口高增长更多受益于价格因素，加之2022年出口可能降速，预示着出口企业的用工需求可能下滑。

面对这些就业压力，《报告》强调，稳就业政策在两方面继续发力以推动实现今年就业目标：一是强化就业优先政策，注重通过稳市场主体来稳就业，重视财税、金融等政策对市场主体的支持作用，清理和取消各类对吸收就业的不合理的市场主体管理政策，激励各地各级政府都要千方百计扩大就业。二是落实落细各项稳就业举措，延续执行降低失业和工伤保险费率等阶段性稳就业政策；做好退役军人安置和就业保障,促进农民工就业,帮扶残疾人、零就业家庭成员就业；深入开展大众创业万众创新,增强双创平台服务能力；完善灵活就业社会保障政策,开展新就业形态职业伤害保障试点；使用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训,加快培养制造业高质量发展的急需人才,让更多劳动者掌握一技之长、让三百六十行行行人才辈出。

6.综合举措支持企业创新和中小民企发展

《报告》指出，激发市场活力和发展内生动力应当弘扬企业家精神, 支持企业家专注创业创新、安心经营发展；依法平等保护企业产权、自主经营权和企业家合法权益,营造各类所有制企业竞相发展的良好环境。《报告》关于深化改革和激发市场活力的宏观政策上突出了“支持企业创新”和“助力中小企业发展”的工作重点。

刘鹤总理曾指出：中小企业的发展拥有了大志气，将会大力带动整个社会弘扬企业家精神，提升创新培育能力。中小企业是国家财富的重要创造者，是提供就业的主渠道，是科技创新的主力军，是造就大企业的蓄水池。助力中小企业、企业家创新是当前以提高全要素生产率来推动我国高质量发展的重要途径和手段。

《报告》指出，通过保市场主体来保就业、扩消费，对于创新企业和中小民营企业，将通过落地服务政策、加强普惠金融服务、发挥专项资金引导作用等有针对性的财税金融支持举措，推动企业高质量发展，激发企业创新精神和市场活力。具体措施涵盖以下几点。一是确保政策宣介到位。各部门、各地方要为中小企业发展创造良好环境，多服务、办实事，增强政策透明度和可预期性，保护知识产权，促进公平竞争。二是大力度减税降费提振市场预期。《报告》指出，今年将进一步实施新的组合式税费支持政策，阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举，预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，退税资金全部直达企业。三是地方配套到位。地方结合自身特点和行业企业实际，在担保增信、信息数据共享、财政资金引导，减费让利等方面出台有针对性的举措。四是推动政银企对接到位。聚焦企业普遍反映的“融资难”等问题，引导金融机构不断创新产品和服务，加大对三类市场主体的支持力度，同时鼓励地方政府部门与金融机构加强协作联动，凝聚工作合力，实现精准支持。五是利用数字技术，发展普惠金融，解决中小企业“融资难”、“投资难”、“保险难”的问题。普惠金融应在支持小微企业上发力，通过大数据进行信用风险管理，为中小微企业提供贷款。创新金融产品和服务应利用数字化工具来提高金融服务的普惠度，从而让更多人分享金融工具在财富增值和增加收入等方面带来的好处。同时要学习和借鉴国际中小企业发展的最佳实践，取长补短，走出独特路径，实现共同繁荣。

7.房地产政策维稳基调进一步明朗

《报告》有关房地产政策强调“房住不炒”的定位，定调更好满足购房者的合理住房需求，促进房地产市场良性循环和健康发展，房地产市场维稳政策基调进一步明朗。

房地产政策进一步释放了维稳信号。今年的“三稳”与去年的提法相同，但内涵不同。当前房地产市场正处于全面下行阶段，有别于去年年初相对过热的状况。如果房地产投资下行过快，不利于稳增长的全局目标。因此，今年房地产政策的主基调是偏暖的，以求市场各方面维护行业良性运行，对房地产行业重拾信心。

根据《报告》的要求，为实现该目标，央行将进一步加大要求商业银行对首次购房家庭提供足够的贷款需求，适度加快房贷投放力度，小幅下调房贷利率，推动个人按揭贷款保持稳定增长。地方政府也将积极发力，重点突出因城施策，积极落实稳楼市的举措。包括放松公积金贷款门槛、加大住房补贴力度，还有部分符合条件的地区适度下调首套房房贷首付比例，为实现稳楼市的政策目标努力。

《报告》强调，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设。为保障年轻人在大城市的住房基本需求，住建部表示，计划全年能够建设筹集保障性租赁住房240万套（间）。央行和银保监会表态针对保障性租赁住房的金融支持不纳入房贷集中度管理。预计今年保障性租赁住房建设将迎来大发展。

《报告》没有提及房地产税改革的相关问题。考虑到当前宏观经济面临较大下行压力，全年目标以“稳字当头”，尤其是今年上半年预计房地产市场景气度持续走低，因此年内对地产有压力的政策很可能会暂缓推进。

8.设立金融稳定保障基金防范化解重大风险

《报告》首次提出要设立金融稳定保障基金，加强风险预警、防控机制和能力建设。鉴于地缘政治紧张局势引发能源价格大幅波动、美联储加息预期增强等国际经济环境风云突变，国内面临三重压力及疫情防控需求，《报告》确立了要继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，做好经济金融领域风险处置工作。设立金融稳定保障基金，投入一定规模的财务资源，运用市场化、法治化方式来化解风险隐患，将有助于稳定大局，精准拆弹，降低内外部冲击对国内经济平稳运行的负面影响。2022年，可能出现的风险有：

能源进口冲击和输入型通胀压力。今年在经济布局稳增长、多项政策利好国内经济的前提下，基建投资发力，对于天然气、石油等大宗商品需求将会扩大。俄乌冲突或将导致国际原油和天然气价格在一段时间内持续高位运行。当前，我国石油和天然气的对外依存度约高达75%和45%，但我国能源消费结构中，石油和天然气占比约为18%和6%。能源供给紧缩及俄乌局势抬高国际能源价格，对我国的影响相对可控。但不应忽视国际能源及原材料价格的抬升，对外贸企业和制造业企业造成的利润挤压和经营困境。

美联储加息可能引发阶段性资本外流。《报告》指出要保持国际收支平衡。而在今年美联储加息和地缘政策外部冲击的影响下，存在热钱流动和资本外逃风险，政策将重点监测和管理国际资本大幅流进流出的避险和套利行为，采用汇率等相关金融外汇管理工具进行市场调节和预期管理、维持国际收支资本账户的相对动态平衡等。

地方政府隐性债务风险。《报告》指出要有序推进地方政府债务风险防范化解, 一些地方财政收支矛盾加大,经济金融领域风险隐患较多，要压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任。2022年将可能会继续完善地方政府隐性债务常态化监测机制，在财政发力过程中坚决遏制增量，严禁地方政府变相举债；稳妥化解存量，依法实行债务人、债权人的风险分摊；规范融资平台管理，推进市场化转型。

房地产现金流和债务问题风险。今年两会明确提出，“压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任”，当前部分房企现金流和偿债压力依旧较大，地方政府在“保交楼、保民生、保稳定”中将承担起更多责任。包括采取适度松绑预售资金监管制度、增加信贷支持、推进项目收并购、引入资产管理公司AMC等举措。

稳妥处置局部重大金融风险事件。《报告》指出要运用市场化、法治化方式化解风险隐患。2022年将可能会进一步完善宏观审慎政策、提高系统性风险监测评估与预警能力、强化系统重要性金融机构监管、加快完善现代金融监管制度体系、健全金融风险问责机制、构建防范化解金融风险长效机制，运用好金融稳定保障基金，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

9.政策多管齐下全力改善民生

《报告》指出，当前我国民生领域还有不少短板，要继续做好“六稳”、“六保”工作，持续改善民生、防范民生风险，社会政策兜住兜牢民生底线。为此，在坚持尽力而为、量力而行的基础上，今年的民生政策将在以下五个方面发力。

新增财力下沉基层支持民生支出。今年中央对地方转移支付增加约1.５万亿元、规模近9.８万亿元，增长１８％，《报告》要求各省级财政加大对市县的支持，落实基层利民政策。中央政府和省级政府带头加强收支管理，严禁铺张浪费，不搞形象工程，把宝贵资金用在发展紧要处、民生急需上。

重点支持基础设施建设促民生发展。通过建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，加快城市燃气管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施,继续推进地下综合管廊建设，政府将更多投资项目向民生倾斜，加大民生领域补短板力度。

促进教育公平与质量提升。推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，依据常住人口规模配置教育资源，全面落实义务教育教师工资待遇和培养，多渠道增加教育资源供给、提高教育质量、平衡教育资源在地区、阶段间的配置。

提高医疗卫生服务能力。增加居民医保和基本公共卫生服务经费，推动基本医保省级统筹，推进药品和高值医用耗材集中带量采购，确保生产供应，强化药品疫苗质量安全监管.深化医保支付方式改革，加强医保基金监管.完善跨省异地就医直接结算办法，实现全国医保用药范围基本统一，坚持预防为主，深入推进健康中国行动，逐步扩大各类病症的保障范围。

加强社会保障和服务。稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准，继续规范发展第三支柱养老保险，加快对各类人群和各项配套社保措施的推进。