周岭：国际经验为中国养老金改革提供的可行性思考
2022-03-08 08:00:00
养老金主要来自个人就业与储蓄（Individual Savings）或者代际转移支付(Pay as You Go)，包括国家基本养老金（在中国为社会养老保险）、职业和企业年金和个人储蓄养老金，即一个法定计划和政府和市场合作的两个合格计划，由此形成三支柱的国家养老金体系。
国新办公布的第七次全国人口普查数据显示，截至2020年11月1日，我国60岁及以上老年人口达到2.64亿人，老年人口占比达到18.7%；65岁及以上老年人口1.9亿人，占比13.5%，我国人口老龄化速度明显加快。在进入中度人口老龄化社会后，西方国家普遍经济发展速度放缓，中国的经济也正进入了这样一个带有“银发”特征的繁荣时期。中国老年学和老年医学学会老龄金融分会秘书长、清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心研究员周岭在《北大金融评论》上撰文指出，以生命周期的视角来分析社会保障和养老金体系是必要的，当政策的制定者和经济学家面临福利和税收改革的挑战时，各国的经验以及带有实证的研究无疑会给我们提供可实施的解决路径。2021年5月11日，国新办公布的第七次全国人口普查数据显示，截至2020年11月1日，我国60岁及以上老年人口达到2.64亿人，老年人口占比达到18.7%；65岁及以上老年人口1.9亿人，占比13.5%，我国人口老龄化速度明显加快。根据1956年联合国报告The Aging of Populations and Its Economicand Social Implications: Summary of Proceedings，国际公认65岁及以上老年人口占总人口比例是评判一个国家或地区老龄化程度的标准。即，进入老龄社会的标准为7%，深度老龄社会的标准为14%，超级老龄社会的标准为20%。毋庸置疑，中国已迈入老龄社会。2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，从五方面提出应对老龄化的重要举措，是到本世纪中叶我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。2020年10月，十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，这是党首次将积极应对人口老龄化上升到国家战略层面，并意味在下一阶段，积极应对人口老龄化成为党和国家的中心工作之一。目前，先行进入人口老龄化社会的发达国家已经形成相对完善的、积极应对人口老龄化的法律法规、阶段性行动计划，以及多元化的金融创新服务体系的建设。在进入中度人口老龄化社会后，西方国家普遍经济发展速度放缓，中国的经济也正进入了这样一个带有“银发”特征的繁荣时期。养老金是支付养老日常开支的现金流，包括衣食住行等费用，具有稳定增长、专用性、生存性等特点。养老金水平关乎老年人的幸福指数，尤其是高龄失能失智老人增加了照料成本，可谓附加养老金。养老金主要来自个人就业与储蓄（Individual Savings）或者代际转移支付(Pay as You Go)，包括国家基本养老金（在中国为社会养老保险）、职业和企业年金和个人储蓄养老金，即一个法定计划和政府和市场合作的两个合格计划，由此形成三支柱的国家养老金体系。第一支柱养老金也称国家法定养老金、国民基础养老金，包括社会养老保险、国民年金、老残最低收入保障等。法定的政府养老金计划需要通过国家立法来征收税费，而且由政府担保账户统筹，现收现付，不设个人账户。第二支柱为雇主养老金计划，具有合格计划的属性，即依法规范政府和雇主责任，实现政府、雇主和雇员的利益共赢。政府的法定责任是延期/减免税收和建立监督机制，雇主的法定责任包括覆盖全体职工、公平供款和支付待遇并合规管理养老基金等。第三支柱养老金是银色经济的产物，即在基本养老保险、企业年金以外，由政府发动的养老金合格计划，即依法规范政府和个人的责任。以自愿参加为前提，具有税收激励政策，实施个人账户积累制，不具有保险特征。
以下将以美国和德国为例，对探索构建适合中国国情的养老金体系提供一些有益的参考与借鉴。美国养老金制度是全世界最发达、规模最大的制度。联邦社保基金、企业年金和个人退休储蓄账户共同构筑起美国养老体系的三支柱。第一支柱联邦社保基金是低收入人群的主要保障，主要资金来源为雇员和雇主缴纳的工资税。第二支柱雇主养老金计划包括DB（确定领取型）计划和DC（确定缴费型）计划。DB计划，雇主需要对退休基金的运营安排进行决策并承担投资风险；DC计划，需要雇员决定账户的投资并承担风险。第三支柱个人退休储蓄账户（IRA）包括传统IRA、罗斯IRA、雇主发起式IRA三大类，美国第三支柱IRA并非独立存在，而与第二支柱养老计划形成互补互通。从养老金的结构上看，第二支柱企业年金占比较高。近年来，随着第三支柱快速增长，第二支柱占比有所下降。2020年，第一支柱占比约6%，第二支柱占比约52%，第三支柱占比约35%，其他年金占比约7%。美国的税收递延政策是其引人注目的养老金政策设计之一。社会保障和税收递延是美国养老金体系的两大机制。按照社保理论，政府施行的社会保障才是现代社会中职业群体退休养老的主要制度安排，1935年罗斯福新政推出《社会保障法案》，而当时税收递延对退休收入的支持功能并无突出显示。但有资料表明，直到1974年，美国人退休收入中来自政府社会保障和私人养老金计划的比重分别为40%和20%，前者显然居主导地位。1978年，美国政府修订《国内税仗法》时新增第401条K款，30多年后，有超过1亿人加入了雇主发起式退休金计划。研究美国的养老保障制度，应该将第一支柱的社会保障与税收递延政策下的雇主发起式退休计划和个人养老账户结合起来，进行综合评估。税收递延对不同收入群体都具有激励，使不同收入群体都有动力进行养老储蓄，应当全面、客观地看待税收递延对各类收入人群的作用。有目共睹的是，美国的第二、第三支柱的确在这种税收递延政策的支持下，成为了全世界最发达、规模最大的“私人养老金”制度。美国的这种养老体系结构是否具有普遍适用性，尚难判断，但无疑为中国现阶段的积极老龄化基本养老保险制度体系的建设提供了改革的思路。
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