大成研究|欧美对俄罗斯制裁下中国企业的应对建议

2022-03-14 08:43:12

大成苏州跨境投资和贸易专业委员会

前言

随着俄罗斯与乌克兰局势的日益紧张，以美国为代表的西方国家相继宣布对俄罗斯展开制裁。俄乌冲突的愈演愈烈使得越来越多的国家纷纷加入到对俄制裁的队伍中。截至2022年3月10日，根据不完全统计，以美国为首的共有10余个国家或地区对俄罗斯采取了制裁措施。美国对俄罗斯的制裁主要集中在四个方面：通过SWIFT禁止俄罗斯央行用美元交易、制裁俄罗斯国有金融机构、冻结俄罗斯在美国的所有资产以及在能源方面进行全面制裁。此后，法国、瑞士、英国、韩国、新加坡、澳大利亚、欧盟也纷纷加入制裁行列，冻结俄罗斯在该国资产，并限制对俄罗斯出口战略物资、制裁俄罗斯的金融机构等。尽管本轮西方制裁主要集中在俄罗斯金融领域，但长期来看，将会对俄罗斯、区域乃至世界经济造成较大冲击。与俄罗斯企业存在跨境投资、国际贸易及其他经贸往来的中国企业或将因此面临挑战。

通过SWIFT实现的金融制裁

（一）SWIFT的缘起

环球银行金融电信协会（SWIFT）的建立发生在全球化历史上的一个特殊转折点——第二次全球化。当时，前所未有的国际贸易水平突出了代理银行服务和全球通信系统落后之间的矛盾，即低速、高成本、缺乏安全性的公共电报、电传通信方式无法适应国际间支付结算业务量的快速增长。在国际贸易快速发展、电信技术落后和银行服务全球化的三重压力下，1973年5月3日，来自美国、加拿大、欧洲的 15个国家的 239家银行成立了SWIFT。1974~1977年，SWIFT完成了环球同业金融电信网络系统的各项建设和开发工作，并正式投入运营。自投入运行以来，SWIFT以其高效、可靠、低廉和完善的服务，解决了各国金融通讯不能适应的问题，提供银行间信息传递的标准化和通道，实现该组织成员间进行国际金融信息的快速传输和确定路由。目前，SWIFT系统的报文传送平台、产品和服务对接了全球超过11000家银行、证券机构、市场基础设施和企业用户，覆盖200多个国家和地区，支持全球90多个国家和地区的实时支付结算系统。

1983 年，中国银行成为 SWIFT 组织的第 1034 家成员行，这标志着中国金融领域开始与国际金融标准接轨。此后，上海证券交易所、深圳证券交易所以及各国有商业银行也先后加入。自1980年进入中国后，SWIFT 在中国的金融机构和企业用户量已经超过500家，中国银行、中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行、交通银行、中信实业银行等都已成为 SWIFT的会员。

（二）SWIFT的运行原理

SWIFT系统能够实现各国各金融机构之间的信息交流，主要依赖于统一的身份标识体系、标准统一的电文语言体系、跨国连接的通讯网络体系。

SWIFT系统不同于资金结算系统，不持有客户基金或管理账户，无关结算、结算等业务，是类似于“金融服务互联网”的国际网络，运营着世界级的金融电文网络，负责为社群提供报文传送平台和通信标准，帮助全球用户社区通过可靠途径，安全开展通讯并交换标准化金融报文，从而支持全球和本地市场的金融交流，并助力国际贸易和商业活动。SWIFT的服务内容包括：全世界金融数据传输、文件传输、直通处理STP（straight through process）、撮合，结算和净额支付服务、操作信息服务、软件服务、认证技术服务、客户培训和24小时技术支持等等。值得强调的是，虽然SWIFT系统的主要功能是标准化银行间通讯服务，但由于 SWIFT系统控制了全球大部分支付和证券基础设施的传输网络，因此通过 SWIFT，可以实时了解全球资金交易动向。

值得重申的是，SWIFT系统的本质，是金融机构与金融机构之间的信息收发转送系统，它是一个通讯网络，它并不负责实质的资金转移。

（三）SWIFT的功能异化

2001年后，美国逐步获得了SWIFT的主导权。时任总统小布什根据《国际紧急经济权利法案（IEEPA）》启动“恐怖分子资金追踪计划”，授权财政部海外资产控制办公室可以从SWIFT调取“与恐怖活动有关的”金融交易和资金流通信息。法案颁布后，美国拥有了监控SWIFT系统数据的权利。这意味着一旦被美国列入金融制裁的黑名单，美国就可以根据目标国代码，获得所有的国际收付信息，追溯每一笔款项的来往，同时还能迫使SWIFT停止对被列入制裁对象的个人、企业、金融机构、国家提供服务。

北京时间2022年2月27日，美国和欧盟、英国及加拿大等发表联合声明，宣布对俄最新制裁：禁止俄使用“环球银行金融电信协会”支付系统(SWIFT)。3月12日起，七家俄罗斯银行，即俄罗斯外贸银行（VTB）、Bank Otrkitie银行、Novikombank银行、俄罗斯工业通讯银行（Promsvyazbank）、俄罗斯银行（Bank Rossiya）、Sovcombank银行，以及俄罗斯国家开发银行（VEB）将不得使用SWIFT系统。

（四）俄罗斯针对SWIFT的替代方案

为从根本上解决SWIFT系统对俄罗斯的威胁和影响，2014年，俄罗斯启动本国金融信息交换系统。2015年4月，俄罗斯正式启用新创建的国家支付系统，并将所有通过VISA和万事达卡交易的银行全部过渡至国家支付系统。2019年，俄罗斯表示愿意加入INSTEX系统，积极与其他国际合作机制相协调，同时，俄罗斯还通过与其他国家签订货币互换协议等方式，积极推动“去美元化”进程。

由于俄罗斯对外出口业务90%的货币结算以欧元或美元计价，对美欧的金融体系依赖度极高。因此，如果美国利用SWIFT系统切断俄罗斯的美元支付通道，将对俄罗斯生活必需品的进口和经济命脉石油等资源的出口造成严重负面影响。

中国企业的应对建议

从现在制裁的实际执行情况看，尽管不少国家表示不加入对俄制裁，且理论上说，美国和欧盟的制裁名单对于中国乃至中国的银行都没有约束力，中俄之间的贸易关系以及贸易额应该不会受到太大的影响，但由于中国的银行进行自身或代客结算时，绝大部分交易都是通过美元或欧元进行的，这就必须要有至少一家美元或欧元的结算行，因此美欧通过其结算行即可轻而易举地进行“长臂管辖”。

对于中国的企业来说，制裁也导致对俄的国际贸易和金融结算风险迅速攀升。如果某公司与被美欧制裁的俄罗斯公司进行了交易，并被追查到，那么这家公司，甚至是参与此次合作的代理银行，均会面临被调查、罚款、名誉损失、自身上制裁黑名单等处罚。如何把握时机在中俄贸易的快速发展中获取商机，又确保不受制裁的影响，建议中国企业应做好以下必要的风险防范工作：

（一）充分了解美欧制裁政策

从制裁的手段看，美欧等国主要是对俄罗斯的部分银行、企业融资进行限制，同时对于部分俄罗斯高官采取比较严厉的处置。以美国财政部海外资产控制办公室 (The Office of Foreign Asset Control Under the U.S. Department of Treasury, 以下简称“OFAC”）发布的制裁名单为例，OFAC制裁的实体与个人名单目前有以下6类：特别指定国民制裁名单（SDN）、行业制裁选择名单(SSI)、海外逃避制裁者名单 (Foreign Sanctions Evaders List)巴勒斯坦立法会名单(Palestinian Legislative Council list)、外国金融机构第561条款名单(The List of Foreign Financial Institutions Subject to Part 561）、非SDN涉伊朗制裁法案名单（ Non-SDN Iranian Sanctions Act List）。其中，针对俄罗斯公司和个人的制裁分为两类——SDN类和SSI类，并通过50原则拓展了制裁范围。

SDN名单：包括代表及为特定国家服务的个人或实体，也包括不代表特定国家的恐怖分子及毒枭等。对于SDN类的制裁对象，OFAC要求美国公民不得与其办理任何业务。名单上的这些个人或实体遍布在全球各地，由OFAC负责进行追踪，并对其实施各类制裁项目所致的资产冻结。这意味着，OFAC不光严禁美国公民与SDN有关主体进行交易，同时也会冻结这些受制裁对象名下所有或其控制的资产。2014年4月，OFAC针对乌克兰事件，将俄罗斯的一些个人和公司列入了SDN名单中,并在之后不断进行补充和更新。

SSI名单：主要为OFAC根据第13662号美国总统行政令针对俄罗斯经济部门的个人和实体的识别名单。对于SSI类制裁对象，OFAC没有要求美国公民冻结SSI类制裁对象的资金，允许办理结算类业务，但不得办理期限30天（含）以上的投资类、融资类、股权类（包括信用证、对外担保、承兑等）业务。

50原则：如果交易对手未落入黑名单，但却由黑名单个人或实体持股达到50%或以上，这家公司也会自动被列入制裁黑名单，也需要被资产冻结或进行交易限制。这也是50原则中“50”的含义。如制裁名单中有A公司和B公司，持有X公司各20%和35%股份，虽然X公本身不在制裁名单中，但由于被制裁公司持有其股份累计超过50%，因此在50原则下，X公司仍会被列入不可进行美元交易之列。50原则和长臂管辖的判例，使得OFAC的制裁辐射范围特别广，甚至可以使一张小小的制裁名单覆盖到俄罗斯国家的方方面面。根据 OFAC的官方主页简报，2016年1月至8月，OFAC针对一家银行及五家公司实施了共6起制裁政策执法措施，处罚金额共计11270087.30美元，主要涉及到伊朗、古巴、苏丹等制裁项目。如2016年2月8日，英国巴克莱银行（BARCLAYS BANK PLC）就因涉嫌违反《津巴布韦制裁条例》（ZSR），向OFAC缴纳了248万多美元。该银行于2008年7月至2014年12月期间办理的159宗往来于美国机构的交易，均是为BARCLAYS BANK ZIMBABWE LIMITED（BBZL）的某些企业客户或是以他们的名义办理的。而这些客户有50%或以上的股权为一个OFAC的SDN名单中的人员所持有。目前，美国的制裁举措是目前最严厉的，其他参与制裁国家则在一定程度上效仿了美国的做法。

从美国监管角度来说，如果中国企业与在黑名单上的俄罗斯公司在受限领域进行合作的话，那么这家中国企业将会面临调查、罚款、名誉损失、企业自身被列入黑名单而导致的经济损失。另一方面，如果中国企业与俄罗斯企业开展合作项目的，项目主体公司若是由俄方控股超过50%的，那么这家公司将被自动列入制裁黑名单从而产生损失。

（二）强化尽职调查

OFAC的政策和指令，事实上已经成为世界金融业，尤其是和美国以及美国金融业有密切联系的机构无法忽略的约束。对于需要通过美欧银行作为支付行的客户来说，此类约束就要求他们必须做好充足的尽职调查工作，更加深入地了解交易对手。中方在与俄罗斯合作之初首先应当弄清对方交易主体结构，若大股东是被制裁公司超过50%控股的就会面临风险。只有确保交易对手及其股东结构中没有被列入制裁名单的机构或个人，才可以通过欧美结算行或SWITF系统等正常的结算渠道划转款项。

尽职调查的方式有以下几种：

1.合同承诺：提前在双方交易的合同或规则中明确，交易对手需提供股东名单，公司或个人未落入制裁名单等相关声明，并做好充分的解释，最大限度地降低制裁政策对交易的影响。

2.官网查询：OFAC的官网上列有全球受制裁企业的黑名单，通过其发达的查询功能，即可搜索到需确认的信息。只要在关键词中输入交易对手全名的一部分，那么全名中带有该关键词的公司以及与其关联的公司都会被一一列出来，并且显示是否在黑名单上。类似网站还有联合国制裁委员会官网、欧盟官网等。

3.黑名单服务提供商的确认：目前比较大型也比较常用的黑名单服务提供商是“道琼斯风险合规数据库”（DOW JONES RISK AND COMPLIANCE）。它是由计算机语言学家、合规专业人士和道琼斯组成的专家团队共同设计和维护的，在反洗钱、反腐败、收支合规性和商业风险等方面，可以为风险管理和公司治理提供精确广泛、实时更新的解决方案。道琼斯风险合规数据库还参考OFAC的50原则，专门分出一类SOR（制裁所有权）标签，用于收录OFAC或欧盟制裁的个人或实体所拥有或控制的公司。其中与SDN或SSI有关的SOR机构，包括其子公司或参股公司，子公司的范围覆盖到二级子公司。此名单可以为尽职调查节省大量的时间和精力，也降低了很多风险。

在了解了交易对手或合作伙伴的相关受制裁背景后，中国企业可以更合理地设计交易结构，以尽量规避项目公司被纳入黑名单的风险。同时，中国企业还需要尽可能了解自己的出口产品组成部分，以确认其中是否含有欧美的技术和零件组成部分，比如在电子产品、金融和高科技等领域可能会存在较大的风险。如果有的话需要看是否可以改变商业切入点，并且要衡量项目能否往前推进，推进的利弊等。

（三）创新结算渠道

若确认交易对手未落在制裁名单内，可以通过正常的结算渠道进行款项划转。但是，若交易对手的确落在制裁名单内或无法判断，但是又必须进行该项交易，则需创新结算渠道。开辟中俄贸易在国际结算上的新通路，改变国际结算上高度依赖欧美银行和SWIFT组织的现状，不论是从创造更为公正、公平的国际金融秩序，还是从更好地推动中俄贸易的角度看，都非常有必要。从目前来看，有三种新的结算渠道值得我们研究拓展。

一是使用人民币结算。国际结算中，常用的结算货币包括美元、欧元、人民币、英镑、港币、日元、加拿大元、澳大利亚元、瑞士法郎等。目前来看，除了中国外，其他主结算国都参与了对俄罗斯的制裁。目前中国并未涉及，因此如果使用人民币作为结算工具，可以避免或减少相关制裁措施对国际经贸活动的影响。

这里需要注意的是，使用人民币进行结算时，不能使用SWIFT邮路。如前所述，SWIFT邮路还是受到美欧制裁国监管的。因此，需要使用CIPS或CNAPS等邮路，通过该结算系统的参与行进行转汇；也可以通过人民币离岸金融中心进行结算。我国从2003年开始，在香港试办个人人民币业务并积极培育香港人民币离岸市场，2014年又分别于英国、德国、法国、卢森堡、韩国、卡塔尔等国家做出人民币结算安排。从现有机制上看，中俄在货币合作、人民币使用上都有比较丰富的经验，可以在这方面较快建立起较好的机制。

二是使用卢布结算。俄罗斯被大多数国家制裁，严重影响了俄罗斯的经济，也加快了俄罗斯本国货币卢布的贬值。此时，使用卢布进行结算，明显有利于我国进口商。早在2010年，中国外汇交易中心就正式开办了人民币兑换卢布交易。然而，人民币与卢布的汇率仍然是根据美元核算出来的，无法避免美元汇率波动的影响。因此，还需要等待继续完善人民币与卢布直接交易机制。一旦机制成熟，应积极采用卢布结算的交易方式。

三是利用行内划转进行结算。我国的四大国有银行在俄罗斯均有分支行，因此，完全可以利用便捷的头寸行内划转功能进行结算，打通中国与俄罗斯的外币结算渠道。行内划转可以通过总行的结算平台进行处理，由发起的分支行发出汇款指令给结算平台，结算平台接收后，在平台上直接借记汇出机构的内部账，贷记汇入机构的内部账，以完成款项的划转。

（四）合理运用豁免制度

以美国为例对于关于俄罗斯金融机构的限制交易，可以通过向OFAC申请许可证进行豁免。但是对于普京身边的人以及俄罗斯国家资产，无法通过许可证进行豁免。一般许可证授权某类人进行交易；特殊许可证是OFAC向特定个人或实体签发的授权特定交易的许可证。

一般许可证可以适用于如下情况：（1）国际组织和实体；（2）农业和医疗商品；（3）能源；（4）一部分债务或股权的交易；（5）衍生合约等。该许可证是自2014年对俄制裁后就实施的豁免方式，2022年2月24日，美国财政部颁布了第8号一般许可证，对于与包括俄罗斯联邦储蓄银行股份有限公司在内的五家金融机构进行的关于能源方面的交易进行了豁免，有效期至2022年6月24日。

此外，企业还可以申请特殊许可证，该许可证由在线填写申报模式，可以申请对具体的某一交易进行豁免。此类许可证最先应用于古巴、伊朗与苏丹禁令，虽然美国财政部表示可以适用于俄乌争端制裁，但尚不清楚其具体审批尺度问题。

关于许可证下发的标准与时间，美国财政部对于每一份申请都会根据具体情况进行审查，通常需要跨部门协商，财政部无法预测这项审查可能需要多长时间。

关于申请许可证的方式，大多数许可证申请不必以特定的形式提交，但是，必须在申请中包含申请指南或与特定禁运计划有关的法规中要求的所有必要信息。申请许可证时，提供拟议交易的详细说明，包括涉及的任何个人或公司的名称和地址。

总结

对于中国企业而言，欧美金融制裁体系的“长臂管辖”和“次级制裁”效力会使制裁效果从俄罗斯政府、银行、个体或企业，蔓延至与俄罗斯存在经济来往的中国企业。在国际局势仍旧紧张的情况下，中国企业应当尽早采取行动，咨询专业律师，充分了解制裁制度，对交易对手进行充分尽职调查，同时创新结算制度，并适时利用许可证豁免制度，从而避免或减少相关制裁措施对中国企业及中国投资产生影响。

作者