歐盟碳邊境調節機制立法加速,有望於2023年1月1日起正式生效
根據相關報導,歐盟碳邊境調節機制(Carbon Border Adjustment Mechanism,以下簡稱“CBAM”)立法加速,有望於2023年1月1日起正式生效。CBAM的推出將與資料保護領域的GDPR有異曲同工之妙,在保護歐盟企業不受“碳洩露”影響的同時,也將不可避免的倒逼各國政府加快“綠色新政”和“碳中和”的步伐。中國於2020年首次取代美國成為歐盟最大交易夥伴,這也意味著CBAM的落地對中國政府和企業將帶來巨大的挑戰和機遇。
1什麼是CBAM
歐盟碳排放權交易系統(EU ETS)作為全球交易量最大的碳市場,已按計劃於2021年進入了第四階段,其年配額總量進一步縮減。在此背景下,為了保護歐盟內部市場,並防止歐盟境內企業因碳配額價格上漲和免費配額的減少而選擇將生產轉移到碳成本較低的境外國家,或被迫將市場份額讓給碳成本更低的競爭對手(即,“碳洩漏”),CBAM應運而生。在2020年下半年開展的碳邊境調節機制公眾諮詢中,歐盟提出了四種碳邊境調節機制的可能舉措徵求公眾意見,包括:(i)在歐盟邊境對部分具有碳洩漏風險的產品徵收進口關稅(如特定的碳密集型產品);(ii)將現有歐盟碳排放權交易系統擴展到進口產品,即進入歐盟的進口商品將納入現有歐盟碳交易系統,根據含碳量購買碳交易配額、承擔相同的碳履約成本;(iii)在現有歐盟排放交易系統之外,設定一個專門針對進口產品的特定碳配額交易制度,該交易制度的碳價格應比照現有歐盟排放交易系統價格,並與其保持一致;(iv)在消費層面上對一些存在碳洩漏風險的產品徵收碳稅(如消費稅或增值稅),適用于歐盟生產的產品和進口的產品。經過一系列回饋後,歐洲議會於2021年3月通過了設立CBAM的決議。儘管該決議沒有強制性的法律效力,但可以說是CBAM 邁入立法程式的關鍵一步。2021年7月14日,歐盟委員會提出了設立碳邊境調節機制的議案(以下簡稱“議案”),拉開了CBAM正式立法的帷幕。雖然議案目前暫未正式生效和實施,但是其立法趨勢和相關內容值得我們密切關注。該議案採用了上述第三種調節機制,即從歐盟以外的其他國家(特別是從碳排放限制較為寬鬆的國家(地區))進口特定產品時以向歐盟購買配額證書的方式支付自身碳排放費用(通常被稱為“碳關稅”)。碳關稅的價格等於歐盟成員國生產商通過歐盟碳排放權交易體系支付的碳價,其義務主體為歐盟進口商。如果非歐盟生產商能夠證明他們已經在產品的原產國(第三國出口國)支付了與歐盟碳排放權交易系統可比的碳排放費用(或碳價的),歐盟進口商就可以全額扣除相應的成本。歐盟認為該等CBAM機制將通過鼓勵非歐盟國家的生產商實現生產過程的綠色化,幫助降低碳洩漏風險。在進口相關產品時,進口商需要向歐盟CBAM相關行政機關申請註冊為授權申報人。議案初步計畫涉及的產品包括水泥、電力、鋼鐵、鋁、化肥五個行業。若歐盟進口商未依法註冊為授權申報人即進口相關產品,或經註冊的進口商未提交CBAM電子憑證,可能面臨高達100歐元/噸二氧化碳當量的罰金。
2CBAM的立法進程進入快車道
該議案初步計畫CBAM於2023年1月1日生效,經過三年的過渡期,於2026年1月1日起正式向所涉行業的歐盟進口商徵收碳關稅。在此過渡期內,歐盟不對相關進口產品徵稅,僅要求歐盟進口商按季度報告進口產品的總量和碳含量、在原產國已支付的碳價等資訊。但最新資訊顯示:
(1)碳關稅徵收的過渡期可能會縮短
2021年11月末,由歐洲議會發佈的議案修正意見稿將過渡期由三年縮短為兩年,意味著歐盟碳關稅的起征日期可能被提前為2025年1月1日。這標誌著歐盟對CBAM立法以及實施的決心和信心日益堅定。
(2)法國作為新任歐盟輪值主席國將更積極推動CBAM
國際社會對CBAM的探討已有十餘年之久,作為這一理念的積極宣導者,法國於2022年接替斯洛維尼亞,成為歐盟輪值主席國。法國政府在年初即表示,會在輪值主席國期間,積極推動碳邊境調節機制立法通過。
(3)CBAM適用的行業範圍可能會增加
雖然議案初步計畫徵收對象僅涵蓋水泥、電力、鋼鐵、鋁、化肥五個高碳行業,但我們注意到其他歐盟議員和議案相關的立法者如Mohammed Chahim表示,該議案的適用行業範圍太窄,其認為考慮到行業及相關產品的碳含量和貿易強度,歐盟應當將氫、有機化學、(高分子)聚合物納入CBAM。因此,未來CBAM正式立法生效,可能適用的行業範圍會比目前議案規定的行業範圍要更寬。
(4)美國或與歐盟聯手推動CBAM
議案規定,產品在原產國已經支付過碳價的(即,碳稅或碳市場配額形式支付的貨幣金額,一般稱為顯性碳價),應在歐盟碳關稅中相應扣減。由於美國沒有全國性的碳市場和碳稅,其出口產品不存在國內支付的碳價,因此美國一直對歐盟的碳關稅持抵制態度。
歐洲議會在後續的議案修改意見稿放寬了對碳關稅扣減的條件,規定除上述碳價外,各國國內有相同效力的碳減排措施亦可用於抵扣。這一修改從一定程度緩解了美國的抵制情緒。此外,美國和歐盟亦達成協議,將聯手制定碳相關的國際貿易規則。
3中國政府和企業將如何應對
2020年中國首次超過美國成為歐盟最大的交易夥伴,CBAM對我國出口行業的衝擊不言而喻。
根據高盛的估算,當碳關稅正式起征之時,中國對歐盟每年總出口量可被徵收高達350億美元的碳關稅,約占我國每年對歐盟出口總額的7.7%。企業雖然可以通過開闢新的國際市場來暫時規避歐盟碳關稅,但是隨著國際社會對碳中和、碳減排以及氣候貿易政策等的關注與大力推進,低碳減排才是我國企業和政府實施可持續發展與可持續貿易的根本之路。基於此,我們建議,
(1)自上而下完善我國碳市場,形成國內被歐盟所承認的可比碳價
我國碳市場剛剛起步,相比歐盟較為成熟的碳市場,我國全國碳市場目前只允許電力行業企業參與碳交易,控排企業的數量只有2,225家。而歐盟碳排放權交易系統覆蓋的行業範圍已達到二十多個,包括但不限於發熱、發電行業、能源密集型行業(如煉油、煉鋼以及鐵、鋁、金屬、水泥、石灰、玻璃、陶瓷、紙漿、有機化學品的生產)、商業航空業等。雖然我國地方碳市場覆蓋的行業範圍稍多一些,包括鋼鐵、紙、橡膠和化學纖維的生產等,但是歐盟碳排放權交易系統是否在適用CBAM過程中認可我國地方碳市場的交易和碳價,且碳排放費用是否可以沖抵,仍有待進一步明確和探討。
因此,僅從目前的行業覆蓋角度來看,我國碳市場還未形成可與歐盟對接的可比碳價。我國政府應加快自上而下構建完善的碳市場,形成國內成熟穩定的碳價體系,以求在出口產品被徵收碳關稅時,產品在我國支付的碳價可以用於抵扣歐盟碳關稅。
此外,我國與歐盟就溫室氣體排放的監測、報告、核查和認證體系和標準目前尚不統一,我國應加強對歐盟碳市場體系和標準的研究,尋找兩國體系和標準的連結點,為未來我國碳價被認可增加可行性的同時,也在國際碳市場中贏得更多話語權。
(2)企業從源頭節能減排
我國企業亦應加強減排技術的創新和運用,從源頭上實現低碳甚至零碳目標,並根據業務特點,出臺適合企業發展的減碳減排方案。特別是高耗能企業,應投入成本大力發展綠色科技,通過提高能源利用率和技術升級來實現碳減排。
(3)企業應當重視碳足跡追蹤,進行產品全生命週期的碳管理
CBAM著眼于產品全生命週期的碳減排,因此我們強烈建議企業根據自身生產經營的特點,儘快建立並追蹤產品全生命週期(包括原材料採購、生產、組裝、包裝、運輸、儲存、銷售、回收等)的碳足跡及相應的碳排放量並以此為線索逐步實現減碳目標。例如,在上游使用更為環保節能的原材料,在中游使用綠色科技,技術升級,降低生產環節的碳減排,在下游的產品分銷和零售環節,鼓勵員工參與碳減排、培養員工的低碳意識,要求員工節約用水、用電、用紙,推行無紙化辦公等。
在追蹤產品全生命週期的碳足跡的同時,建議企業儘快研究並熟悉歐盟對碳足跡的認證標準和流程,兼顧中國和歐盟的碳足跡標準和要求,從而最大限度地增加企業產生的碳成本被歐盟認可的可能性。
(4)企業應加強碳資產意識和管理效益
加強碳資產的管理,不僅僅是為企業降低碳排放,從長遠角度,如果碳資產管理的好,能夠為企業帶來豐厚的經濟財富和管理及社會效益。企業可以通過加強內部對碳資產、ESG(環境友好、社會責任和公司治理)的學習和培訓,培養相關意識,將碳資產管理和ESG理念貫徹在公司的發展戰略和日常運營中。
CBAM的正式生效還有待歐洲議會和歐盟理事會最終表決通過,但隨著氣候環境保護成為當今世界政治和經濟發展的關鍵環節,“雙碳”政策的推行已不可避免。CBAM對我國來說既是挑戰也是機遇。我國政府和企業應積極應對,相互配合,力求將碳關稅對中國企業在對歐貿易中的影響降到最低,甚至通過低碳發展,使碳關稅成為中歐貿易加快發展的推手。
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