文章來源：中國銀行研究院《宏觀觀察 》2022年第44期

2022年財政形勢變化的原因、影響及未來發力空間

2022年以來，國內外形勢錯綜複雜，地方財政缺口擴大，財政脆弱性問題突出，地方財政收入分化加劇。主要原因有二，一是疫情衝擊超預期，財政收入端持續承壓；二是土地市場低迷導致土地出讓收入大幅下行。財政壓力過大對實體經濟造成較大影響，一是財政還本付息壓力較大，違約風險上升；二是制約基建投資增長， 削弱政府促進經濟中長期發展的能力；三是公共部門和經濟社會發展面臨阻礙。未來， 經濟持續恢復仍離不開財政政策發力，一方面要通過不斷優化調整各類政策，推動經濟持續恢復，改善財政收入狀况。另一方面要充分挖掘現有的財政空間。可考慮使用跨年度預算調節資金和專項債地方結存限額，擴容政策性開發性金融工具，通過 REITs、PPP 等方式助力盤活存量資産等， 進一步拓展財政資金來源。但也要特別注意財政可持續性，平衡好短期穩增長和未來政策空間之間的關係。 

2022年財政形勢變化的原因、影響及未來發力空間

2022年以來，國內外形勢錯綜複雜，地方財政缺口擴大，財政脆弱性問題突出， 地方財政收入分化加劇。主要原因有二，一是疫情衝擊超預期，財政收入端持續承壓； 二是土地市場低迷導致土地出讓收入大幅下行。財政壓力過大對實體經濟造成較大影 響，一是財政還本付息壓力較大，違約風險上升；二是制約基建投資增長，削弱政府 促進經濟中長期發展的能力；三是公共部門和經濟社會發展面臨阻礙。未來，經濟持 續恢復仍離不開財政政策發力，一方面要通過不斷優化調整各類政策，推動經濟持續 恢復，改善財政收入狀况。另一方面要充分挖掘現有的財政空間。可考慮使用跨年度 預算調節資金和專項債地方結存限額，擴容政策性開發性金融工具，通過 REITs、PPP 等方式助力盤活存量資産等，進一步拓展財政資金來源。但也要特別注意財政可持續 性，平衡好短期穩增長和未來政策空間之間的關係。 

一、2022 年地方財政形勢變化情况和原因

2022  年以來，國內外形勢錯綜複雜，疫情陰霾籠罩，房地産市場加速下行，叠加集中實施增值稅留抵退稅政策等影響，地方財政收支兩端壓力明顯。1-8月，地方一般公共預算收入、支出分別爲 7.4 萬億元、14.4 萬億元，收入按自然口徑和扣除留抵退稅因素後同比增速分別爲-6.5%、4.5%，支出同比增長6.3%。1-8 月，地方政府性基金預算本級收入、支出分別爲 3.7 萬億元、7 萬億元，同比增速分別爲-26.8%、21.5%。 

（一）2022 年以來地方財政問題持續加劇

一方面，地方財政缺口擴大，財政脆弱性問題突出。1-8 月，地方廣義財政預算缺口達到 10.2 萬億元，遠高于中央廣義財政預算缺口的6萬億元，較上年同期擴大65%。分區域來看（表 1），除山西、河南財政收支缺口分別縮窄 15.9%、0.3%，上海財政盈餘較上年同期减少 79.2%外，其他各省（區、市）財政收支缺口均出現一定程度的擴大。其中，浙江、北京、廣東三大經濟强省（區、市）財政收支缺口擴大幅度最大，分別擴大 1619.2%、293.9%和 102.7%。

表 1：2022 年 1-7 月各省（區、市）財政收支缺口變化情况（億元）

另一方面，地方財政收入分化加劇。地緣政治變化叠加供給衝擊推動大宗商品價格上行，支撑了能源集中的西部地區財政收入增長。扣除留抵退稅因素後（圖 1），內蒙古、山西、陝西、新疆等以煤炭、石油爲主的資源型地區財政收入增速位居全國前列，而寧夏、青海、甘肅等省（區、市）財政收入增速也保持較高水平。但廣東、海南、重慶、江蘇、上海、天津、吉林等省（區、市）在扣除留抵退稅後的財政收入增速爲負。其中，廣東、上海、江蘇受疫情衝擊影響財政收入下滑嚴重，在扣除留抵退稅之後財政收入增速分別下降8.9%、1.8%和4.8%；而天津和吉林財政收入增速的下滑除疫情影響外也受限于自身産業發展，自 2017 年後財政收入下滑幷多爲負增長，主要由于産業轉型中的經濟下行導致企業所得稅和個人所得稅增速大幅下滑。 

圖 1：2022 年 1-7 月全國 31 個省（區、市）一般公共預算收入累計自然增速和扣除留底退稅因素後增速情况

（二）地方財政收支矛盾突出的主要原因

收入端，留抵退稅政策下財政明顯减收。作爲2022 年組合式稅費支持政策的重要內容，留抵退稅爲企業提供現金流支持、有效應對市場衝擊。1-7 月，全國累計辦理退稅 2.06 萬億元，相當于 2021 年全國增值稅收入（執行數）的32％。但是，留抵退稅客觀上减少地方財政收入（圖 1）。自然口徑下，25 個省（區、市）1-7 月財政收入爲負增長，其中吉林、天津、雲南、上海收入增速下滑最爲顯著，分別爲-40.36%、-26.30%、-18.31%和-16.21%。扣除留抵退稅因素影響口徑下，有 24 個省（區、市）1-7 月財政收入實現正增長，其中內蒙古、山西、新疆、陝西增速最快，分別爲

45.56%、40.77%、40.41%和 32%，這些省（區、市）在自然口徑下財政收入依然保持全國領先增速，主要受煤炭、石油等能源價格上升帶動，同時受疫情影響較小。扣除留抵退稅因素影響口徑下同比降幅最大的省（區、市）分別爲吉林、天津、上海，三個省市均爲本輪疫情大規模暴發的地區。 

從收入結構來看（圖 2），大規模减稅降費下大部分省（區、市）稅收收入占比2022 年以來持續下降，其中北京 2022 年 1-7 月稅收收入占比 61.31%，較前兩年下降逾 20%，而山西、內蒙古稅收收入占比有所抬升。

支出端，防疫相关支出压力有所上升。2022 年以来吉林、上海、广东等多地相继出现疫情，核酸检测、方舱建设等抗疫支出压力明显加大。2022年1-8月，卫生健康支出占全国公共财政支出的比重保持在 8%左右，高于历史同期（图 3）。据相关测算（表 3），若常态化核酸检测覆盖 9 亿城镇人口（其中抗原覆盖率为 50%），则全年常态化核酸检测将带来0.7万亿左右财政支出。

二是土地市場低迷導致土地出讓收入大幅下行。政府性基金收入是地方政府財政 收入的重要來源，2021 年土地出讓收入占政府性基金收入的九成，政府通過土地出讓獲取收入，在列支土地整備等成本後，再將部分剩餘資金調入一般公共預算統籌使用。但是在經濟下行壓力加大、房地産市場持續走弱的背景下，地産銷售持續走弱，開發 商現金流不足，2022 年以來地方政府土地出讓收入大幅下降，地方政府性基金收入 1- 8 月累計下降 26.8％（圖 4）。 

分地區來看，1-7 月所有省（區、市）的政府性基金收入同比下降，其中吉林、青海、遼寧和天津降幅超過55%（圖5）。從各省（區、市）土地依賴度來看，浙江、江蘇、貴州、湖南、山東等省（區、市）財政更加依賴政府性基金收入，而內蒙古、黑龍江、山西等省（區、市）土地依賴度較小（圖 6）。

二、財政壓力過大對實體經濟的影響

（一）財政還本付息壓力較大，違約風險上升

在債務規模擴大、財政收入收縮的情况下，財政還本付息壓力逐漸增大。從全國來看，2022 年以來，公共財政中債務付息支出的累計同比增速基本呈上升趨勢（圖7）。分省市來看，近年來多數省市債務壓力有所上升。用一般公共預算收入、政府性基金收入、上級補助收入三者合計來反映地方政府綜合財力，幷用政府性債務餘額除以地方政府綜合財力來反映地方政府債務還本付息壓力情况。研究發現，2021年，全國絕大多數省市的債務還本付息壓力較 2020 年有所上升（圖 8），其中，上升較快的省市包括雲南、河北、重慶、吉林等。2022 年，由于經濟下行壓力增大、减稅降費力度加大、房地産市場低迷等因素叠加，各省市一般公共預算收入、政府性基金收入均較往年大幅下降，進一步加大財政債務還本付息壓力。

同時，隨著監管趨嚴，各省（區、市）城投融資環境趨緊，借新還舊難度加大， 付息壓力也趨于增大。近三年來，各省（區、市）城投平臺利息支出總體呈增長態勢， 其中，雲南、甘肅、廣西、北京等綜合財力較弱或城投規模較大的省（區、市），其城投利息占綜合財力的比重超過 10%。此外，2021 年多數省份的新增融資少于 2020 年，其中青海、遼寧、吉林、天津、內蒙古等省份新增融資爲負，借新還舊難度上升進一步加大還本付息壓力。2022 年上半年，各省（區、市）有息城投債規模進一步擴大， 絕大多數省（區、市）有息城投債規模環比和同比均繼續增長，未來城投還本付息壓力將進一步增大（表 4）。此外，地方政府還有規模不小的隱性債務，進一步加劇地方政府債務風險。

（二）制約基建投資增長，削弱政府促進經濟中長期發展的能力

短期來看，財政壓力過大直接制約基建投資增速，預計2022 年全年基建資金缺口爲 1.8萬億左右。2022 年 1-7 月，財政收入增速大幅低于年初預算20 個百分點，而支出增速却高出年初預算增速 6 個百分點（圖9）。下半年在保持赤字率不變和以收定支的財政原則下，基建資金支出將面臨較大缺口。2020 年以來，公共財政和政府性基金支出中基建領域支出占比分別爲 24.3%和 47.3%。預計下半年房地産市場改善有限，按 1-7 月政府性基金收入同比增速推算全年（-28.9%），則全年對應的基建資金缺口（對照預算）爲 13689.4 億元。一般公共財政方面，假設下半年隨著留抵退稅任務的完成以及經濟逐步恢復，一般公共財政收入情况改善，全年同比下降 5%，則全年對應的基建資金缺口爲 4307.9 億元（表 5）。兩者合計，全年基建資金缺口爲 1.8 萬億左右。 

中長期來看，財政壓力過大將掣肘重大項目投資力度，影響戰略性新興産業及國民經濟基礎性産業等的前瞻性布局，不利于夯實經濟中長期發展基礎。

（三）公共部門和經濟社會發展面臨阻礙

2022 年以來，部分地區公共服務面臨困難。河南、湖南、廣東等地區由于企業虧損、政府補貼不到位先後發生個別城市公交停運事件，多地公務員薪酬較前期有所下調、發放日期推遲。財政收支失衡下“三保”壓力陡增。一方面，財政收入端增長乏力。當前，經濟下行對財政增收造成顯著影響，經濟運行的异常波動會引發財政收入的波動。而由于“三保”覆蓋群體範圍較廣，在疫情持續下需要納入救助的事項和人數顯著增加。疫情發生以來，中國失業率抬升，大量中小微企業和個體工商戶現金流面臨阻礙。2022 年 8 月，中國城鎮調查失業率爲 5.3%，較上月雖然小幅回落，但仍處于高位。另一方面，財政支出端需要維持剛性。“三保”支出涉及到企業員工和老百姓的切身利益，維持剛性情况下易升難降。爲穩定宏觀經濟大盤，政府穩增長政策持續加碼。如果降低近年來維持增長的基礎養老金、醫保補助資金、最低生活保障等“三保”支出，可能進一步降低市場預期。 

三、應對措施與未來財政發力空間

未來，經濟持續恢復仍離不開財政政策發力，一方面要通過不斷優化調整各類政 策，推動經濟持續恢復，改善財政收入狀况。另一方面要充分挖掘現有的財政空間。 可考慮使用跨年度預算調節資金和專項債地方結存限額，擴容政策性開發性金融工具， 通過REITs、PPP 等方式助力盤活存量資産等，進一步拓展財政資金來源。但也要特別注意財政可持續性，平衡好短期穩增長和未來政策空間之間的關係。 

第一，使用跨年度預算調節資金。2022 年跨年度預算調節資金尚有餘量。2021年財政結餘資金規模達 2.5 萬億元左右，其中僅一半資金納入 2022 年預算，餘下 1.24 萬億元可用于必要時進一步加大支出。 

第二，專項債地方結存限額的使用，將是下半年重要的財政增量空間。一方面，8 月人大常委會幷未修改今年預算，因此年內不太可能再追加專項債額度；另一方面， 往常提前下達明年額度一般會在明年一季度實際使用，年內使用的可能性較低。因此， 下半年專項債擴容最可能的途徑是通過使用專項債地方結存限額。具體來看，2022 年全國地方政府專項債務限額爲 218,185.08 億元，截至 6 月末，全國專項債務餘額爲202,645 億元，專項債地方結存限額爲 15,540.08 億元。8 月 24 日國常會提出要用好5000 多億元專項債地方結存限額，在 10 月底之前發行完畢。因此，未來還有 1 萬億左右的專項債地方結存限額可以使用，以應對未來經濟可能出現的超預期情况。 

當前各省市專項債結存限額差距較大，可能存在限額空間和項目儲備之間的錯配， 制約專項債結存限額的使用效率。全國來看，專項債結轉限額，即存量發債空間在1000 億以上的僅上海和北京兩市，500 億以上的共 12 個省（區、市），不足 100 億的共有 5 個省市（區、市）。未來，不排除額度跨省調配的可能性，這將進一步打開剩餘 1 萬億專項債地方結存限額的使用空間。財政部曾在 2018 年收回深圳市暫未使用的2018 年新增債務限額 170.6 億元，幷對收回額度在全國進行重新分配。若下半年經濟下行壓力進一步增大，其他財政資金來源受限，不排除通過跨省調配方式更好地使用剩餘 1 萬億專項債結轉限額的可能性。

第三，政策性開發性金融工具具有杠杆效果好、資金落地快等優勢，未來仍有擴容空間。6 月 29 日國常會提出運用政策性開發性金融工具，通過發行金融債券等籌資3000 億元，用于補充重大項目資本金或爲專項債項目資本金搭橋。8 月 24 日國常會提出在此基礎上，再增加 3000 億元以上政策性開發性金融工具額度。從實際使用效果來看，政策性開發性金融工具具有杠杆撬動效應大、資金落地快等優點。農發行基礎設施基金從7月15日國務院批復同意設立開始，截至8月20日已完成全部 900 億元的資金投放，支持項目共 500 餘個，涵蓋市政和産業園區基礎設施、交通基礎設施、農業農村基礎設施和能源基礎設施等領域，共拉動項目總投資超萬億元。按照農發行基礎設施基金 1:10 左右的杠杆撬動效應估算，新增的 3000 億元政策性開發性金融債券額度可拉動總投資超過3 萬億。 

第四，REITs、PPP 等方式助力盤活存量資産，帶來增量資金。經過多年投資建設， 我國在基礎設施等領域形成了一大批存量資産，有效盤活存量資産，形成存量資産和 新增投資的良性循環，從短期看，有助于拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資，幷 且降低政府和相關企業的債務風險；從長期看，有助于提升基礎設施運營管理水平。

5月25 日國務院辦公廳印發《關于進一步盤活存量資産擴大有效投資的意見》（以下簡稱《意見》），指出要推動地方政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區， 加快盤活存量資産，穩妥化解地方政府債務風險，提升財政可持續能力，合理支持新項目建設。在具體方式上，《意見》鼓勵更多符合條件的基礎設施 REITs 項目發行上市，進一步提高推薦、審核效率；鼓勵具備長期穩定經營性收益的存量項目采用 PPP 模式盤活存量資産，提升運營效率和服務水平。當前，這兩種盤活存量資産的方式已經取得了較好效果。據國家發展改革委統計，自 2021 年 6 月 21 日首批基礎設施REITs 試點項目上市，截至 2021 年底，共 11 個 REITs 項目發行上市，涵蓋産業園區、高速公路、污水處理、倉儲物流、垃圾焚燒發電等重點領域，帶動新項目總投資超過 1900 億元，對盤活存量資産、形成投資良性循環産生了良好示範效應。2022 年，在政策鼓勵下，基建 REITs 審批明顯加快，截至 8 月 15 日，國家發改委現有 6 個項目正在評估，近 20 個較成熟的項目正在加快推進，處于輔導期的項目超過 80 個，預計全年發行量將超過 2021 年，有望帶來 2000 億元以上的資金增量空間。