下面我們從概念産生、制度變遷、科目設置等三個維度分析近年來政府性基金的發展變化。

1、政府性基金的由來

政府性基金“脫泥”于預算外的“費”和“金”。隨著上世紀80年代“分灶吃飯”和“包乾制”的推行，預算外資金不斷膨脹和擴大。比如1983年開徵“國家能源交通重點建設基金”[1]，1989年開徵“預算外調節基金”[2]，一時間中央和地方層面各類“費”和“金”紛紛出臺。

爲規範預算外資金的管理，1996年7月，國務院發布《關于加强預算外資金管理的决定》[3]，要求將養路費等13項數額較大的政府性基金（收費）納入財政預算管理。同年12月，《政府性基金預算管理辦法》[4]發布，明確規定政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定，爲支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償徵收的具有專項用途的財政資金。

之後，2015年起實施的新《預算法》[5]將政府性基金預算定義爲在一定期限內向特定對象徵收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。相比《政府性基金管理暫行辦法》，删去了“無償”二字。

2、政府性基金的發展沿革

政府性基金管理相關制度始于1990年。在此之前，國家對政府性基金的管理權限沒有明確的規定，以致基金違規設立、資金任意使用的問題較爲嚴重。根據1990年9月發布的《關于堅决制止亂收費、亂罰款和各種攤派的决定》[6]，各種政府性基金的審批權集中在財政部，由財政部會同有關部門審批，重要的報國務院批准。此後，政府性基金的管理制度不斷細化加嚴，國務院和財政部陸續下發關于審批管理和監督的文件。

1995年以來，國家開始對各種基金進行了清理整頓。1995年4月發布的《國務院辦公廳轉發財政部、審計署、監察部對各種基金進行清理登記意見的通知》[7]指出“全國清理登記各種基金的工作由財政部、審計署、監察部負責，辦公室設在財政部”。2002年4月，《財政部關于公布取消部分政府性基金項目的通知》[8]宣布取消277項基金項目。2009年11月，《關于進一步加强地方政府性基金預算管理的意見》[9]指出“已明確取消和違反審批管理規定越權設立的基金項目要堅决停止徵收”。2010年9月，財政部印發《政府性基金管理暫行辦法》[10]，使得政府性基金管理“有法可依”。

目前全國政府性基金目錄已减少至20項。2004年，政府性基金目錄已從2000年的327項驟减爲31項。2016年國家進一步清理收費基金，停征價格調節基金等3項政府性基金，整合歸幷散裝水泥專項資金等7項政府性基金[11]。2017年4月1日起，國務院取消城市公用事業附加和新型墻體材料專項基金[12]。2021年3月財政部[13]宣布取消港口建設費。

3、政府性基金的項目分類

2015年之前，《全國政府性基金目錄清單》中除“教育費附加”外的項目均被納入政府性基金預算管理，超過半數政府性基金收入科目同時被列入基金目錄。此後，雖然財政部將“地方教育附加”等多項政府性基金轉列一般公共預算，但截至2022年，27項政府性基金收入科目中仍有16項來自于全國政府性基金目錄清單中列示的政府性基金。

2022年發布的《全國政府性基金目錄清單》[14]中共包含20項政府性基金，其中鐵路建設基金、民航發展基金等14項基金可在《2022年政府收支分類科目》[15]中找到對應的政府性基金收入項目，但其餘6個項目則被納入一般公共預算範疇。具體來說，教育費附加自1997年出現一般預算與基金預算的分類時[16]起就已歸屬于一般預算收入；另外5項則在2014年根據《財政部關于完善政府預算體系有關問題的通知》[17]劃入了一般公共預算收入。

[1] 资料来源：http://www.panzhihua.gov.cn/zjpzh/pzhsz/dsspczsw/505216.shtml

[2] 资料来源：http://czj.baotou.gov.cn/index/yjsgk/10933

[3] 资料来源：http://www.guizhou.gov.cn/zwgk/zfgb/gzszfgb/199607/t19960706_70521160.html

[4] 资料来源：http://www.nea.gov.cn/2011-08/17/c_131056137.htm

[5] 资料来源：https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE2ZjEzNWY0NjAxNmYyMTI0MDFiMzE3Y2M%3D

[6] 资料来源：https://www.shui5.cn/article/71/130942.html

[7] 资料来源：https://www.shui5.cn/article/f8/130943.html

[8] 资料来源：http://www.law-lib.com/law/law_view1.asp?id=95310

[9] 资料来源：http://www.gov.cn/gzdt/2009-11/11/content_1462196.htm

[10] 资料来源：http://www.gov.cn/zwgk/2010-09/27/content_1710645.htm

[11] 资料来源：http://szs.mof.gov.cn/mlqd_8464/2013yljfcs/201706/t20170622_2629164.html

[12] 资料来源：http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/szs/201703/t20170317_2563592.htm

[13] 资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-03/24/content_5595363.htm

[14] 资料来源：http://www.sfs.gov.cn/news.php?id=11941

[15] 资料来源：http://yss.mof.gov.cn/xiazaizhongxin/202110/t20211018_3758905.htm

[16] 资料来源：http://m.mof.gov.cn/czxw/202103/t20210309_3667564.htm

[17] 资料来源：http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysglzd/201512/t20151225_1632735.htm

1997年起，政府性基金收入預算不再歸屬于預算外資金，正式納入財政預算管理體制。政府性基金管理總原則是：基金全額納入預算管理，實行收支兩條綫，收入全額上繳國庫，先收後支，專款專用；在預算上單獨編列，自求平衡，結餘結轉下年繼續使用。

1、收入端預算管理

《2022年政府收支分類科目》[1]10301款“政府性基金收入”下共包含27項具體的政府性基金收入。其中，農網還貸資金收入等16項來自《全國政府性基金目錄清單》；車輛通行費和污水處理費2項來自《行政事業性收費目錄清單》；國有土地收益基金收入等3項反映從土地出讓等方式中獲取的有關收入；抗疫特別國債基金收入等3項反映有關特別國債的基金收入；彩票公益金收入等2項反映彩票發行獲取的收入；其他政府性基金收入則反映除上述項目以外的政府性基金收入。

◼基金收入的資金歸屬

現存的27項政府性基金收入中有12項全部歸屬中央，8項全部歸屬地方。剩餘7項爲中央與地方共用科目，分別是農網還貸資金收入、國家電影事業發展專項資金收入、大中型水庫庫區基金收入、彩票公益金收入、國家重大水利工程建設基金收入、彩票發行機構和彩票銷售機構的業務費和其他政府性基金收入。

◼基金收入的徵收管理

推進非稅收入徵收職能劃轉至稅務部門是貫徹中共中央《深化黨和國家機構改革方案》[2]的具體措施之一。2018年3月，《國務院機構改革方案》[3]發布，提出將國稅地稅機構合幷，由稅務部門承擔非稅收入征管職責。同年8月，五部門聯合召開社會保險費和非稅收入征管職責劃轉工作動員部署會議[4]，要求在年底前完成第一批非稅收入的劃轉工作，自次年1月1日起由稅務部門徵收，非稅收入徵收職責劃歸稅務部門的進程由此開始。作爲非稅收入的重要組成部分，現存的27項政府性基金收入中有9項曾發生徵收部門變動，均爲劃轉至稅務部門。

2、預算收支的勾稽關係

2010年9月10日，財政部發布《政府性基金管理暫行辦法》[5]，規定政府性基金預算編制遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結餘結轉下年安排使用”的原則。每年政府性基金收入大于政府性基金支出的部分會在全國政府性基金支出决算表中政府性基金預算調出資金和收入大于支出兩個部分體現。

中央政府性基金收入總量主要由中央政府性基金收入、上年結轉收入和地方上解收入構成，但在各年度還可能包含其他特殊收入。例如，2020年决算報表中包含抗疫特別國債收入；2021年决算報表中包含從一般公共預算調入資金；2022年預算報表中包含中央單位特殊上繳利潤。地方政府性基金收入總量包括地方政府性基金本級收入，中央政府性基金轉移支付和地方政府專項債務收入。

全國政府性基金收入總量主要由三部分構成：全國政府性基金收入，地方政府專項債務收入和上年結轉收入。其中，全國政府性基金收入爲中央政府性基金收入與地方政府性基金本級收入之和，即政府收支分類科目中10301款“政府性基金收入”和10310款“專項債務對應項目專項收入”對應的全國總收入。另外，在中央政府性基金收入總量中包含抗疫特別國債收入等特殊項目時，全國政府性基金相關收入也會同步體現。

需要注意的是，全國政府性基金相關收入不等于中央政府性基金收入總量與地方政府性基金相關收入的總和，原因在于後兩項包含的地方上解收入和中央政府性基金轉移支付僅是政府性基金收入的內部結構調整，幷非真正的外來收入。

與政府性基金收入類似，政府性基金支出大致可分爲中央政府性基金支出、地方政府性基金相關支出和全國政府性基金支出。中央政府性基金支出分爲中央本級政府性基金支出和中央對地方政府性基金轉移支付兩部分；地方政府性基金相關支出分爲地方政府性基金支出和上解中央支出兩部分，其中上解中央支出近5年間僅在2021年出現。由于中央對地方政府性基金轉移支付和上解中央支出僅是政府性基金內部的調整，全國政府性基金支出等于中央本級政府性基金支出與地方政府性基金支出的總和。

3、兩本賬的統籌銜接

近年來，我國加大了政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，主要從政府性基金轉列一般公共預算和政府性基金補充一般公共預算兩方面進行。

⬛政府性基金轉列一般公共預算

“十三五”時期，財政部完善政府預算體系，建立了將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的制度機制。2015年以來，陸續將19項政府性基金轉列一般公共預算。“十四五”規劃綱要[6]中提出“財政資源統籌”，財政部會加大政府預算的統籌力度，推動將支出內容相近的資金納入一本預算管理。

⬛政府性基金補充一般公共預算

財政部推進財政資金統籌使用，盤活存量資金，將政府性基金項目中結轉較多的資金，調入一般公共預算。各級政府性基金預算結轉資金原則上按有關規定繼續專款專用，結轉規模較大的，則調入一般公共預算統籌使用，《預算穩定調節基金管理暫行辦法》[7]規定，“政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，應當補充預算穩定調節基金。”2015-2020年期間，中央政府性基金補充中央預算穩定調節基金總計411億元。

政府性基金補充預算穩定調節基金規模具體勾稽關係如下：

（1）補充預算穩定調節基金規模=政府性基金收入大于支出-30%*政府性基金收入决算數；

（2）政府性基金上年結轉收入=政府性基金上年收入大于支出-補充預算穩定調節基金。

[1] 资料来源：http://yss.mof.gov.cn/xiazaizhongxin/202110/t20211018_3758905.htm

[2] 资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1

[3] 资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm

[4] 资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/20/content_5315213.htm

[5] 资料来源：http://zzgj.haikou.gov.cn/xxgk/fggw/gjfg/202102/t572920.shtml

[6] 资料来源：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202104/t20210407_3682492.htm

[7] 资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/30/content_5278543.htm

國有土地出讓收入是我國政府性基金收入的重要來源，2020年占比一度攀升至90%。因此，看懂“基金預算”賬本的關鍵在于理解國有土地出讓收入和支出。

1、土地出讓金的前世今生

歷史上，“土地出讓金”這一科目曾在財政收支科目中直接出現，但在預算科目不斷變更過程中有所調整。本節對土地出讓金相關預算科目的演化歷程進行了梳理，厘清歷史上預算科目中的“土地出讓金”與當前土地出讓收入之間的聯繫。

◼土地有償使用的早期探索

改革開放後，爲適應非公有制經濟的發展，土地有償使用收入在1979年以“場地使用費”的形式首次出現。1979年7月通過的《中外合資經營企業法》[1]中規定，“中國合營者的投資可包括爲合營企業經營期間提供的場地使用權。如果場地使用權未作爲中國合營者投資的一部分，合營企業應向中國政府繳納使用費。”這一規定揭開了土地有償使用的序幕。

早期的土地有償使用收入主要以“土地使用費”的形式徵收，與此後的土地出讓金存在較大差异。1980年12月的全國城市規劃工作會議[2]提出，對占用土地的單位或個人按面積徵收城鎮土地使用費，作爲城鎮建設與維護的資金來源。1982年1月1日，深圳開始實施《深圳經濟特區土地管理暫行規定》[3]，率先對國內企業徵收土地使用費，遼寧撫順、上海、廣東廣州、江蘇[4]等地也陸續開始試點徵收。

◼土地出讓金破繭而出

1989年，土地使用權有償出讓制度開始在全國範圍內實施，“土地出讓金”這一概念正式出現。1989年9月，財政部發布《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》[5]，首次提出了“土地出讓金”這一概念，“指各級政府土地出讓主管部門將國有土地使用權出讓給單位或個人，按規定向單位或個人收取的土地出讓價款。”同年11月，財政部修訂《1989年國家預算收入科目》，在“其他收入類”中增設第242款“國有土地使用權有償出讓收入”[6]，土地出讓收入被正式納入財政預算。

1993年，財政部將國有土地使用權有償使用收入劃分爲土地出讓金和土地收益金（或土地增值費）兩部分[7]。前者包括政府出讓土地收取的全部價款、續期土地使用權繳納的土地出讓價款和轉讓行政劃撥土地補交的土地出讓價款，後者指土地使用者轉讓或出租土地使用權時按規定比例繳納的價款，幷在財政預算中也做出了同步修改，這是財政預算科目中首次出現“土地出讓金”這一科目。

1994年分稅制改革實施，國有土地有償使用收入全部劃歸地方。土地出讓金在中央和地方間的分成比例在1989-1994年間曾多次發生變動。1989年5月發布的《關于加强國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》[8]中規定，土地使用權有償出讓收入40%上交中央，60%留歸地方。同年9月的《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》[9]對該比例進行了修正，允許各地財政部門預留20%作爲城市土地開發費用，其餘部分按4：6在中央和地方間分成。1992年9月，財政部發布《關于國有土地使用權有償使用收入徵收管理的暫行辦法》[10]，將土地出讓收入劃歸中央的比例降至5%。1994年分稅制改革實施[11]，將國有土地有償使用收入劃分爲地方固定收入，自此土地出讓金全額劃歸地方。

1999年起開始徵收新增建設用地土地有償使用費，專項用于耕地開發。1998年8月，《中華人民共和國土地管理法》[12]修訂通過，規定“新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發。”1999年8月，財政部印發《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》[13]，對新增建設用地土地有償使用費的徵收對象、徵收方式、徵收標準等做出了具體指導。財政部也對政府預算收支科目進行了修訂，在第44類土地和海域有償使用收入下新設4402款新增建設用地土地有償使用費收入。

新增建設用地土地有償使用費與此前的土地出讓金存在諸多區別。徵收對象方面，前者的徵收對象是取得新增建設用地的縣、市人民政府，而後者的徵收對象是取得土地出讓權的單位或個人；徵收標準方面，前者按國家在新增建設用地中應取得的平均土地純收益徵收，針對不同地區劃定等別，後者則直接徵收土地出讓相關的全部價款；使用範圍方面，前者必須專項用于耕地開發，後者則專項用于城市基礎設施建設和土地開發；劃分比例方面，前者30%上繳中央，70%留歸地方，後者則自1994年起全額留歸地方。

2004年起，國務院要求將部分土地出讓金專項用于農業土地開發。2004年3月，爲解决土地出讓金用于農業農村的比例畸低的問題，國務院發布《關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》[14]，要求“將部分土地出讓金專項用于土地整理複墾、宜農未利用地開發、基本農田建設以及改善農業生産條件的土地開發。”同年6月，財政部取消原財政預算中的“土地出讓金”科目，替換爲“用于農業土地開發的土地出讓金”和“其他土地出讓金”兩個科目[15]。

◼土地出讓制度進一步完善

2007年，土地出讓收支全面納入地方預算，建立出讓金收支專戶，實行“收支兩條綫”管理。2006年12月17日，國務院辦公廳發布《關于規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》[16]，明確了土地出讓金收入的範圍；規定將土地出讓收入全部納入預算管理、繳入地方國庫，支出一律經由預算安排，實行徹底的收支兩條綫；規範土地出讓金使用範圍，提出建立國有土地收益基金。

2006年12月31日，《國有土地使用權出讓收支管理辦法》[17]發布，細化土地出讓金收支科目，把此前的“國有土地使用權出讓金收入”劃分爲“國有土地使用權出讓金收入”、“國有土地收益基金收入”和“農業土地開發資金收入”三項，幷將“國有土地使用權出讓金收入”進一步分爲4個科目，基本形成了沿用至今的土地出讓收入預算科目框架。

2011年7月，財政部接連發布《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》[18]和《關于從土地出讓收益中計提教育資金有關事項的通知》[19]，分別要求在土地出讓金中按規定比例計提農田水利建設資金和教育資金，幷在“國有土地使用權出讓收入”下新設“農田水利建設資金收入”和“教育資金收入”兩個目。

2014年後，教育資金收入、農田水利建設資金收入、新增建設用地有償使用費等陸續轉列一般公共預算。2014年11月21日，財政部發布《關于完善政府預算體系有關問題的通知》[20]，將教育資金收入、農田水利建設資金收入等用于提供基本公共服務以及主要用于人員和機構運轉等方面的項目轉列一般公共預算。2017年2月5日，《關于新增建設用地土地有償使用費轉列一般公共預算後加强土地整治工作保障的通知》[21]發布，將新增建設用地土地有償使用費轉列一般公共預算。自此之後，土地出讓金相關預算科目未再發生調整。

2、土地出讓收入情况

◼繳納與入庫

按照我國政府會計核算要求，土地出讓收支采用“收付實現制”[22]。土地出讓收入一般由市縣國土資源管理部門依據土地出讓合同或供地協議負責徵收，具體操作流程[23]爲：1）國土資源管理部門與國有土地使用權受讓人簽訂土地出讓合同；2）土地出讓收入徵收部門根據土地出讓合同和劃撥用地批准文件，開具繳款通知書；3）國有土地使用權受讓人需要按照合同及時將土地出讓收入繳入地方國庫，未能及時足額繳納的，國土資源管理部門不予核發國有土地使用證。

土地出讓收入如何繳納？根據2009年頒布的《關于進一步加强土地出讓收支管理的通知》[24]，土地出讓收入可以分次分期繳納，一般在一年內繳清，特殊情况可以在兩年內繳清，首次繳納數額不得低于應繳數額的50%。根據2010年出臺的《關于加强房地産用地供應和監管有關問題的通知》[25]，土地出讓成交後，必須在10個工作日內簽訂出讓合同，合同簽訂後1個月內必須繳納出讓價款50%的首付款，餘款要按合同約定及時繳納，最遲付款時間不得超過一年。雖然2010年出臺的文件要求中幷未提及“特殊情况下可以在兩年內繳清”，但兩項政策目前均現行有效，且在實際落實過程中特殊項目放寬至兩年內繳清的情况也仍然是存在的。

當年簽訂的土地出讓合同價款幷不一定在當年全部繳入國庫，當年12月份簽訂的土地出讓合同，出讓價款通常在下一年度入庫。2009年全國土地出讓簽訂合同總價款爲15,910.2億元，而當年實際繳入國庫的土地出讓收入爲14,239.7億元，兩者間約1700億元的差額就是分期繳納導致的[26]。分期繳納的柔性規定可能會滋生用地者拖欠土地出讓價款、不履行土地使用合同的現象。2010年國土資在出臺《關于加强房地産用地供應和監管有關問題的通知》[27]規定規範出讓金繳納的同時，加强了土地出讓合同清查工作。2010、2011、2012、2014、2015、2016、2017年，實際入庫收入數都高于合同價款數，原因在于：一是合同成交價款口徑略小，只是招拍挂和協議出讓收入，不含補繳的土地價款、劃撥土地收入和其他土地出讓收入；二是過往年份簽訂的部分土地出讓合同價款按照合同約定在當年繳庫，以及土地收入征管和清繳力度逐年加大。

政策落實過程中，地方政府在確保不違背國土資相關通知基本要求的前提下因城施策。地方政策的指定通常需要綜合參考當地房地産市場發展情况、房價調控壓力以及整體經濟運行情况等因素，適時制定或調整當地土地出讓收入管理辦法。相比于國土資的指導性政策，地方政策一般會對出讓金繳納進度做更爲明確的要求，部分地區出讓金繳納最長期限短于中央所要求的1年。

◼土地出讓金計提情况

土地出讓金全額繳入國庫後，需要按規定嚴格計提相關科目。包括國有土地收益基金、農業土地開發資金、新增建設用地有償使用費、土地出讓業務費、被征地農民保障資金、住房保障建設資金、農田水利建設資金、教育資金等。

土地出讓支出可以分爲兩類[29]：成本性支出和非成本性支出。成本性支出包含征地和拆遷補償支出、土地出讓前期開發支出、土地出讓業務支出、補助被征地農民支出、支付破産或改制職工安置費等內容，這類支出爲政府在徵收、儲備、整理土地等環節先期墊付的成本，通過土地出讓收入予以回收，不能用于其他開支。非成本性支出基于扣除成本性補償性費用後的土地出讓收益安排，依法用于城市建設支出、農業農村支出、保障性安居工程支出三個方面，它使城鄉居民能够共享土地增值帶來的收益。

2009年至2015年，我國土地出讓支出總額呈現波動上升趨勢。根據2011年至2015年的土地出讓支出情况，征地和拆遷補償支出、土地出讓前期開發支出、補助被征地農民支出等成本性支出一般占全國土地出讓支出總額的80%，非成本性支出（即土地出讓收益安排的支出）約占20%。

4、土地出讓指標辨析

在各類與土地交易相關的研究和新聞報道中，常見概念有四個：土地成交價款、土地購置費、國有土地使用權出讓收入、土地出讓金。四個概念從不同的維度去闡釋土地開支情况，爲土地財政規模、土地市場依賴度等問題提供了測度依據。

◼土地成交價款

指房地産開發企業進行土地使用權交易活動的最終金額。在土地一級市場，是指土地最後的劃撥款、“招拍挂”價格和出讓價；在土地二級市場，是指土地轉讓、出租、抵押等最後確定的合同價格。土地成交價款與土地購置面積同口徑，可以計算土地的平均購置價格[30]。土地成交價款是房地産企業作爲土地使用者，爲取得土地使用權而支付的費用，統計時采用的是土地交易合同價款金額。

◼土地購置費

指房地産開發企業通過各種方式取得土地使用權而支付的費用，具體包括：通過劃撥方式取得的土地使用權所支付的土地補償費、附著物和青苗補償費、安置補償費及土地徵收管理費等；通過“招拍挂”等出讓方式取得土地使用權所支付的出讓金。土地購置費按實際發生額填報，分期付款的應分期計入。項目分期開發的，只計入與本期項目有關的土地購置費。前期支付的土地購置費，項目納入統計後計入[31]。土地購置費作爲房地産投資的組成部分，數據來源是房地産企業財務報表，統計時按照實際的財務支出金額計算。

土地成交價款通常先于土地購置費9個月左右發生變化，前者一定程度上可以作爲後者的先驗指標。土地成交價款同土地購置費均以房地産企業作爲統計主體，都與企業的土地使用權交易成本直接相關，因此，兩個概念在額度上有著比較密切的聯繫。然而前者是合同金額，統計以權責發生爲基礎，而後者是實際發生額，統計以收付實現爲基礎，這就使得二者的統計量幷不隨時間呈現同步變化。根據《關于加强房地産用地供應和監管有關問題的通知》[32]，受讓方在合同簽訂後1個月內必須繳納出讓價款50%的首付款，剩餘價款在不超過一年的時間繳納。此外，在實際落實中，部分地區會對剩餘價款繳納時間會做出更爲具體的要求，如江西南昌要求商品住宅或商住混合用地出讓金繳納期限不多于6個月[33]。如下圖所示，從全國範圍來看，土地購置費波動相對于土地成交價款存在9個月左右的滯後。

◼土地出讓收入

即國有土地使用權出讓收入，指政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款。[34]從政府報表的角度，土地出讓收入包括國有土地使用權出讓金收入、國有土地收益基金收入和農業土地開發資金收入。

◼土地出讓金

土地出讓金存在于較早的官方文件中，目前在官方表述中已較少出現，但在非官方的新聞或研究中，此概念則經常被采用。據財政部1989年出臺的《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》[35]，土地出讓金指各級政府土地出讓主管部門將國有土地使用權出讓給單位或個人，向受讓方收取的土地出讓價款。2005年之前，土地出讓金的概念在政府文件中多次出現。但自2006年《國有土地使用權出讓收支管理辦法》[36]開始，有關部門轉而采用“國有土地使用權出讓收入”，土地出讓金概念被逐漸弃用。目前，常用的土地出讓金口徑分兩種：窄口徑下，土地出讓金僅指國有土地使用權出讓金收入；寬口徑下，還包括國有土地收益基金收入和農業土地開發資金收入[37]。

除以上官方口徑外，一些非官方機構在相關的統計研究中時也使用了土地出讓金的概念。中國指數研究院（簡稱“中指院”）提出了全國300城市土地出讓金，中指院通過跟踪300個主要城市一級市場土地成交金額形成了這一指數，在具體統計分類上包括住宅用地、商業用地、工業用地等。中指院的土地出讓金不同于前文所提的官方口徑，中指院在統計時依據的是簽訂的合同價款數據，而官方則依據的實際到款情况，類似于土地購置費與土地成交價款。二者之間的變動存在一定時滯，中指院土地出讓金通常先于官方口徑的土地出讓金發生變動。

從規模上看，土地出讓收入≥土地出讓金＞土地購置費＞土地成交價款。狹義的土地出讓金，指的是政府報表中的國有土地使用權出讓金收入，小于土地出讓收入，而廣義的土地出讓金則另外包括了國有土地收益基金收入和農業土地開發資金收入，在口徑上同土地出讓收入一致。土地出讓收入和土地出讓金對應的是政府配置國有土地使用權所取得的全部土地價款，因此其統計的受讓主體涵蓋了各類企業和個人[38]，通常要大于僅統計以房地産企業爲受讓主體的土地成交價款[39]和土地購置費[40]。土地成交價款主要指獲得土地使用權所需支付的合同價款，而土地購置費則在合同價款的基礎上又涵蓋了其他相關費用，因此後者大于前者。

[1] 资料来源：http://www.hljcourt.gov.cn/lawdb/show.php?fid=1072

[2] 资料来源：http://www.gov.cn/gongbao/shuju/1980/gwyb198020.pdf

[3] 资料来源：https://code.fabao365.com/law_440580.html

[4] 资料来源：http://jssdfz.jiangsu.gov.cn/szbook/slsz/tdglz/D3/D3J2.HTM

[5] 资料来源：http://zjt.qinghai.gov.cn/html/125/10072.html

[6] 资料来源：http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=51172

[7] 资料来源：http://zjt.qinghai.gov.cn/html/125/10071.html

[8] 资料来源：http://www.gov.cn/gongbao/shuju/1989/gwyb198912.pdf

[9] 资料来源：http://zjt.qinghai.gov.cn/html/125/10072.html

[10] 资料来源：http://zjt.qinghai.gov.cn/html/125/10071.html

[11] 资料来源：http://gzsrmzfgb.guizhou.gov.cn/gzszfgb/199312/t19931215_1943445.html

[12] 资料来源：http://www.yylq.gov.cn/21487/40588/40653/40663/40664/content_1241599.html

[13] 资料来源：http://czt.gd.gov.cn/zdlyxxgk/content/post_168143.html

[14] 资料来源：http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62731.htm

[15] 资料来源：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/2004zcfb/200805/t20080519_20839.htm

[16] 资料来源：http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_503389.htm

[17] 资料来源：http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/qtwj/200612/t20061231_780816.html

[18] 资料来源：http://www.gov.cn/gzdt/2011-07/14/content_1906295.htm

[19] 资料来源：http://www.gov.cn/zwgk/2011-08/02/content_1917940.htm

[20] 资料来源：http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysglzd/201512/t20151225_1632735.htm

[21] 资料来源：http://www.shaodong.gov.cn/sdszrzyj/tzgg/201702/a9ff53f9e9844281a9506bb62a2dd447.shtml

[22] 资料来源：http://kjs.mof.gov.cn/zt/zfkjzz/zfkjzz/201902/t20190219_3173678.htm

[23] 资料来源：http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/caizhengbuwengao2007/caizhengbuwengao20075/200805/t20080519_26378.htm

[24] 资料来源：http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/200912/t20091221_1990172.html

[25] 资料来源：http://www.gov.cn/gzdt/2010-03/10/content_1552681.htm

[26] 资料来源：http://www.gov.cn/gzdt/2010-03/12/content_1554289.htm

[27] 资料来源：http://www.gov.cn/gzdt/2010-03/10/content_1552681.htm

[28] 资料来源：http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2531096.html

[29] 资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/24/content_2837867.htm

[30] 资料来源：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201812/t20181214_1639478.html

[31] 资料来源：http://www.stats.gov.cn/tjzs/cjwtjd/201308/t20130829_74320.html

[32] 资料来源：http://www.gov.cn/gzdt/2010-03/10/content_1552681.htm

[33] 资料来源：http://bnr.nc.gov.cn/ncszrzyj/tzgg01/202002/f245d8edfd1e4f8da0b80c226729b677.shtml

[34] 资料来源：http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2531096.html

[35] 资料来源：http://m.law-lib.com/law/law_view.asp?id=5988

[36] 资料来源：http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/caizhengbuwengao2007/caizhengbuwengao20075/200805/t20080519_26378.htm

[37] 资料来源：https://www.sohu.com/a/212665450_807373

[38] 资料来源：http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/zcfgk/content/post_2531096.html

[39] 资料来源：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201812/t20181214_1639478.html

[40] 资料来源：http://www.stats.gov.cn/tjzs/cjwtjd/201308/t20130829_74320.html

本文主要對政府性基金預算的概念、結構、資金來源和運用、預算管理等細節進一步深入分析，供投資者參考。

政府性基金的概念可以概括爲“三個特定”和“一個發展”，新預算法將政府性基金預算定義爲在一定期限內向特定對象徵收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。相比《政府性基金管理暫行辦法》，删去了“無償”二字。隨著國家對政府性基金的管理日趨嚴格和規範，政府性基金的項目數量逐漸减少。

“政府性基金收入”下共包含27項具體的政府性基金收入，在資金歸屬、徵收部門、政策依據等方面各不相同。政府性基金預算編制遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結餘結轉下年安排使用”的原則，不編制赤字。同時，中央政府、地方政府以及全國政府性基金支出之間存在著邏輯嚴謹的勾稽關係。近年來，我國加大了政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，主要從政府性基金轉列一般公共預算和政府性基金補充一般公共預算兩方面進行。地方政府性基金收入是全國政府性基金收入的主體，規模遠超中央幷不斷增長，地方政府對政府性基金的依賴度也更高。

1989年，“土地出讓金”概念正式出現，幷于11月被正式納入財政預算，隨後，土地出讓制度幾經完善，逐漸演變爲今天的形式。我國土地出讓收支采用“收付實現制”，土地出讓收入可分批繳納，地方政府也可因城施策，土地出讓金全額繳入國庫後，需要按規定計提國有土地收益基金及農業土地開發資金等科目。現行土地出讓收入包含了成本補償性費用，扣除成本補償性費用之後的土地出讓收益才是政府可用的財力，據此，土地出讓支出可分爲成本性支出和非成本性支出，占比分別約爲80%和20%。