COP27後應對氣候變化的政策研究

文 | 周小川

 

11月20日，《聯合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方會議（以下簡稱COP27）閉幕。在會議的最後兩天，與會各方就損失和損害基金的建立達成了共識，並將其寫入文件，這是推動包容性增長的重要體現。

會議的召開推動了氣候變化相關的工作，也取得了一定進展，但從媒體和學術界的反應來看，會議的成果低於預期。這表明目前國際形勢比較復雜，需要應對的問題很多，對不同問題的考慮也可能會相互沖突。

事實上，應對氣候變化的很多重要舉措都處於研究當中，各方盡管達成了一定的共識，但共識的程度不高。COP27上主要的內容都見諸報端，但會議期間各類大會、小會和會下交流中，有不少問題都引起了討論和爭論。對於這些問題，文字上的共識尚且不見得能形成，更不用說政策上達成共識。

因此，大會雖然結束，但是進一步推動可持續發展、推動應對氣候變化，還有很多課題需要深入研究，以供決策者參考，只有這樣才能在今後一段時間內，或者在明年的COP28上取得進一步的進展。以下我想和大家交流三個方面的問題。

計劃、市場或自律？

實現凈零排放的三種觀點辨析

一是應對氣候變化、實現碳減排和凈零排放的主要手段問題。對於這個問題，主要有三種觀點。

第一種觀點傾向於使用國家控製或國家計劃的方法，通過構建一定的指標體系，促使基層、企業和消費者進行響應。

第二種觀點傾向於依靠市場機製來實現凈零排放，COP27上一些分會就專門討論了碳市場的建立和碳價的作用。

大家普遍意識到的問題是，要實現凈零排放，無論采取何種計算方式，資金缺口都很大，需要通過一定的激勵機製來引導大量投資。所謂市場的辦法，強調的就是激勵機製，也即獎懲的重要性。激勵措施能夠影響碳配額，碳配額聯系著碳配額市場（在中國稱為碳排放市場）以及自願減排的碳市場，從而引導投資。

不過，也有觀點認為碳排放和氣候變化問題本身就是市場失靈的表現，是一種外部效應導致的市場失靈，用市場辦法解決市場失靈的問題是否可行，尚且存疑。

第三種觀點強調應當由企業類組織加強自律，認為所有有份量的企業都應當根據各行業規劃的時間表和路線圖，對凈零排放作出承諾。作出承諾之後，應當保持誠信，切實落實。

在各類企業中，金融企業是一個十分重要的組成部分，因為金融企業的承諾不僅涉及到自身是否遵循凈零排放，也決定了其是否能夠組織大量的資金用於未來的減排和凈零排放經濟發展。

另外，也有人把範圍擴大到企業之外，認為非政府組織、城市政府等國家政府之外的實體也應當作出承諾。不過，這些實體的性質有別於企業，即便作出承諾，落實執行時所需的機製也非常不同。

迄今為止，全球已經有較多企業就氣候變化問題作出了承諾，很多金融機構也作出了承諾。但是，對氣候變化的應對究竟應該依靠何種機製，還需要進一步討論清楚。各類主體的積極性都可以充分調動，政府計劃、市場機製和企業自律等多方面的力量可以相結合，對於每一種辦法的利弊、可行性以及最後落實的可能性都需要有清醒的認識，對於不同措施具體如何分工、孰輕孰重等問題還需要有明確的判斷。

作為從中央計劃經濟轉軌至市場經濟的國家，中國對計劃手段的優缺點有著深刻的體會。計劃手段需要通過指標體系來貫徹，指標體系要依靠堅實的數據基礎，才能符合客觀現實，但事實上這種情況下的數據往往不夠堅實，人為失真的機會比較多。另外，政府必須將總指標依照地方或行業層層分解，分解之後可能會缺乏彈性，喪失靈活調整的余地。這種情況下，一旦某些指標面臨超標，政府就可能采取較為強硬的做法，比如拉閘限電，這一方面導致經濟缺乏韌性，另一方面也容易引起各方不滿，減弱他們應對氣候變化的積極性。中國在2021年秋季時曾經歷過這類情況，有企業反映，拉閘限電對於部分行業有一定的危險性，比如有些化學反應一旦遭遇中途停電，可能會發生爆炸。因此，相關部門要足夠重視，盡量避免這類現象的發生。

至於市場的辦法，也存在可能被質疑的問題。歐洲一直非常重視「cap and trade」，即總量封頂，並對減排量進行交易，但是碳價格有時並不穩定。另外，有些碳排放量較大的公司會去邊邊角角的地方購買減排配額，從而減弱其自身減少碳配額的行為，碳市場上存在的這些做法是否會引發進一步的「漂綠」「洗綠」值得擔憂。

因此，政府應當具備對碳市場價格的管理能力，比如IMF就建議，針對不同區域的碳市場設立與時間表相對應、隨時間表變化的最低價格。此外，由於轉軌過渡過程中，很多國家或地區會免費發放一定量的免費碳配額，如果多發會導致價格偏低，因此碳配額價格的不穩定很大程度上也和轉軌過渡過程中免費配額的分配有關。總之，市場辦法下，碳配額的發放和碳配額總量的控製會產生較大的影響，值得進一步討論。

當前，全球已有大量企業做出承諾，表示將按照一定的路線圖和時間表來實現凈零排放，但大家希望更多的企業能夠跟進，國際社會也認為作出這種承諾的中國企業相對較少。部分金融機構參加了格拉斯哥凈零排放金融聯盟，對其現有融資進行檢查，對未來融資作出承諾。然而，這些做法也會產生爭議，需要進一步深入研究。

有觀點認為，從微觀經濟學的角度看，企業就是一種要素組合，也即為了完成某項工作，對資本、技術、管理和人才等要素進行組合。其中，資本會落實為具體的設備、工藝路線和人才等，並不是泛泛之談。這也意味著，適應某一目標的要素組合，並不一定適合完成其他目標。比如，化石能源領域的要素組合，包括原料、人才、技術等，未必適合做新能源。因此，盡管主觀上希望從事化石能源生產的企業能夠向新能源領域投資和轉軌，但這並不符合企業的運行機製。對於部分企業，盡管有若幹年的發展歷史，但市場需求一旦消失，既有的要素組合可能就會解體，市場上繼續出現新的組合承擔新的發展方向。

因此，要解決COP27會場中「究竟依靠什麽方法」的爭論，還需要有足夠的研究成果來支撐。

加大可再生能源裝機量

推動電力平穩安全轉型

能源供給與能源安全之間的關系中，最需要落實的是電力供給、電力行業轉型和電力安全之間的關系。今後，能源需求將在很大程度上體現為電力需求，而且很多行業未來的努力方向是從化石能源轉向電能，並且最好是綠色、零碳的電能。這就要求電力行業轉型，要求大量的投資和技術研發。

近期，地緣政治沖突加劇了國際社會的能源問題，部分國家被迫重新使用化石能源。對此，有人希望COP27正式提出停止煤炭開采，也有人提出停止對油氣新項目的融資，但這些都可能存在一定的爭議。

目前，最重要的任務是大力提高太陽能和風能的裝機容量，或廣義上的可再生能源的裝機容量，同時兼顧調峰機組和儲能容量。新能源發電具有間歇性的特點，因此必須大力增加後備容量，即調峰機組和儲能容量，以保障其在不同時段的供電能力。相較於調峰機組，儲能容量或許更加綠色，但無論是抽水蓄能電站還是電化學儲能模式，都或多或少地受到地理條件或技術水平的限製，有待進一步研發，因此，調峰電力供應機組還不能停。未來，隨著儲能技術的發展和可再生能源裝機容量的增加，我國新能源電力的調節能力將變得更好，屆時調峰設備可以逐步退出。

增加裝機容量的同時，電網的建設、改造、調度能力升級以及定價機製改革等方面的任務也十分重要。這些領域的升級是為化石能源的逐步淡出奠定基礎、蕩平道路，是為了確保在完成電力轉型的同時避免拉閘限電，避免我們應對氣候變化的努力受到負面沖擊。

總之，COP27期間，有人認為全球在消減化石能源的應用和開發方面沒有達到預想的效果，多有爭論，值得提出更多需要研究討論的議題。

解決發展中國家資金需求缺口

實現公平低碳轉型

應對氣候變化、實現低碳轉型，需要註重公平正義，其中最大的困難在於新興市場和發展中國家的資金缺口由誰來提供的問題。此次COP27大會上達成了一個共識，即成立損失與損害基金，但基金的規模並不明確，在全球的公正轉型中所能占據的比例預計將比較小。

當前的低碳轉型進程中，部分發達國家在減排方面起步較早，但未來全球的氣候變化很大程度上取決於新興市場和發展中國家能否順利實現減排，而這些國家需要大量的資金來完成設備的更新改造，同時還需要大量的資金投入科學技術領域。無論以哪種方式計算，資金缺口都十分巨大。在缺口十分巨大的情況下，資金的動員是非常困難的。盡管大量的金融企業已經作出承諾，但從微觀經濟學的角度看，絕大多數金融機構都只是金融中介，用客戶的錢開展投資或進行金融理財。因此，如果缺乏足夠的激勵，金融機構也不能光憑一個承諾去任意支配客戶的資金。

應對如此大的資金缺口，可以從兩個方面加以考慮：一是建立全球碳市場之間的可控連接，允許發達國家的金融力量購買其他市場上的碳配額、碳減排抵免或碳信用，部分實現金融的融資轉向。二是利用好邊境調節稅，幫助發展中國家和新興市場減排。

歐盟提出「碳邊境調節機製」（CBAM），對發展中國家含碳的產品征收邊境調節稅。我認為，這筆稅金應該返還給發展中國家的碳市場，幫助發展中國家和新興市場減排、保護森林和土地。換言之，我們需要研究出切實有效的方法，動員大量的資金從發達國家向發展中國家轉移。因此，公正轉型的問題，需要金融界和經濟研究界拿出切實可行的辦法供決策參考和執行。