欧盟《外国政府补贴条例》

解说

摘要

2022年11月28日，欧盟理事会（即成员国）正式通过了《关于扭曲欧盟内部市场的外国政府补贴的条例》（“《条例》”）。此前，欧盟委员会（“欧委会”）于2021年5月7日发布条例草案，欧盟理事会和欧洲议会（“议会”）于2022年6月30日达成临时协议。议会于2022年11月11日通过了该《条例》。《条例》后续将会发布，预计于2023年第二季度生效（具体日期待定)。

《条例》旨在防止因外国（非欧盟）国家的补贴而对欧盟内部市场造成扭曲。因此，《条例》将欧盟现有的国家援助约束范围，由非欧盟国家提供的“补贴”扩展到接受外国补贴的欧盟及非欧盟企业。“补贴”一词的定义宽泛，涵盖各种补贴，如注资、贷款、拨款、担保和税收优惠。与现有的欧盟国家援助制度相似，《条例》赋予欧委会监督和执行新规则的主要职能。

《条例》重点关注接受外国补贴的规模和金额达到一定门槛的公共采购程序和并购交易。如果达到相关门槛，必须事先向欧委会申报，并由欧委会进行进一步审查。但《条例》也涉及其他市场扭曲现象，因此同样适用于小规模收购。欧委会可以采取一系列救济措施来应对扭曲现象，包括强制退还外国补贴。在最严重的情况下，欧委会可以阻止预期的并购交易或禁止授予公共采购合同，同时有权主动审查相关外国补贴信息，并可与第三国进行对话，探讨终止或变更补贴的各类措施。

《条例》将直接在各国适用，无需转化为欧盟成员国的国内法。欧委会还需提供进一步指引，以评估整体影响和管治结构。

背景

在欧盟日益关注与非欧盟国家贸易关系的背景下，此《条例》的通过和欧委会对第三国的新权力不容忽视1。鉴于此，欧委会正密切关注来自欧盟外部市场参与者造成的欧盟内部市场扭曲。具体来说，欧委会担心来自欧盟以外国家政府的补贴和其他形式的援助可能会扭曲欧盟内部市场。例如，由于存在外国补贴，公开采购过程的中标方可能为非欧盟竞争对手，且非欧盟企业可能会利用外国补贴收购欧盟企业。当被收购的企业属于高科技或制药行业时，此等担心尤为显著。欧盟已针对其成员国提供的援助出台约束规则，由欧委会负责监督和执行。近年来，欧委会在直接税领域多次开展大规模国家援助调查2。《条例》从根本上扩大了现有国家援助规则的适用范围，将非欧盟国家提供的援助纳入约束范围。

立法途径

基于2020年6月17日发布的白皮书，欧委会于2021年5月7日发布了条例草案。欧盟理事会和欧洲议会随后就《条例》达成临时协议，并于2022年6月30日发布。欧洲议会于2022年11月11日投票通过《条例》。2022年11月16日，理事会（与欧洲议会共同）公布了条例草案的更新版本。2022年11月28日，欧盟理事会正式通过了《条例》。《条例》的通过符合常规立法程序。

内容：企业的义务和欧委会的工具

根据《条例》规定，欧委会有权调查非欧盟国家公共机关为在欧盟从事经济活动的企业提供的财政资助，并纠正其扭曲影响。

简言之，《条例》为欧委会提供了三种工具：

基于并购交易申报的工具，调查涉及非欧盟政府财政资助的并购，适用门槛为被收购企业（或至少一家参与并购的企业）在欧盟营业额为5亿欧元或以上，且相关企业获得的外国财政资助累计达5,000万欧元或以上。

基于公共采购程序申报的工具，调查涉及非欧盟政府财政资助的公共采购投标，适用门槛为采购的估计价值为2.5亿欧元或以上，且从每个第三国获得的财政资助总额至少为400万欧元。

主动干预工具，调查所有其他市场情况、较小规模并购交易及公共采购程序，欧委会可以自行启动，并有权要求进行特别申报。

外国补贴是来自非欧盟国家政府的财政资助。“补贴”定义宽泛，包括资金或债务的转让，如注资、拨款、贷款、贷款担保、财政奖励等，同时也包括其他形式的宽免收入或提供货物和服务。第三国可包括各级政府、其他外国公共实体、以及任何私营实体（只要这些主体的行为可归因于第三国）。

欧委会可采取多种针对措施，包括强制要求退还外国补贴。在最严重的情况下，欧委会可以阻止预期的并购交易或禁止授予公共采购合同。《条例》赋予欧委会多项其他权力。欧委会有权处以罚款，包括对未按规定申报施加的罚款。欧委会根据《条例》所采取的行动须接受欧盟法院的审核，同时，欧委会有权就第三国补贴的扭曲影响问题与第三国展开对话。

时间安排

《条例》将在欧盟官方公报发布后翌日生效，并于生效六个月（部分内容为九个月）后实施。《条例》将于近期发布，并预计在2023年第二季度开始实施（具体日期待定）。《条例》将直接适用，无需转化为欧盟成员国的国内法。欧委会尚需出台涵盖《条例》各个方面的指引、实施法案和授权法案。根据欧盟官员的提示，欧委会将于2022年12月发布相关指引，但尚有待官方进一步确认。

《条例》具有溯及既往的效力，如果某外国政府补贴是在《条例》实施之日前五年内授予的，且该等补贴在《条例》实施之日后扭曲了欧盟内部市场，则《条例》将适用于该外国政府补贴。如果外国财政资助涉及需要申报的并购交易或公共采购程序，则该五年期限将缩短为三年。《条例》也有过渡期规定，豁免在其实施之前公布、签署和/或生效的并购活动，以及在申请之前已经启动或中标的公共采购程序。

影响

鉴于欧委会尚未发布相关指引，《条例》的影响目前尚不明确。但可以断定，《条例》在某些情况下可以使欧盟的国家援助规则有效约束外国补贴。《条例》还将对接受外国补贴和希望在欧盟投资或参与公共采购的企业产生重大影响，因此有必要及时分析国家援助规则。涉及的企业包括非欧盟企业以及接受外国补贴的欧盟企业。

在直接税领域，《条例》将于2024年1月之前生效，届时根据经合组织支柱二方案商定的全球最低税率也可能生效3。在推动技术投资和绿色转型的国家，全球最低税率规则带来了新的补贴和退税优惠。根据《条例》，这些新的激励措施可能会受到审查，特别是在欧盟日益关注与第三国贸易关系的当下。

企业应审查其是否已收到或预期收到属于《条例》范围内的外国财政资助，包括第三国政府提供的税收优惠。这对参与（未来）欧盟公共采购投标或并购的企业以及任何其他活动尤为重要。涉及并购时，应考虑其当前和未来的并购交易过程是否涉及《条例》内容。同时，建议企业评估相关申报准备情况，特别是可能要求在短期内提供的信息。

注：

1.欧盟外交事务委员会（贸易）会议，2022年11月25日，及会议背景简介。

2.见安永全球税务简报示例，欧盟普通法院宣布欧委会对卢森堡转让定价国家援助案的裁决无效，2021年5月24日。

3.见安永全球税务简报，OECD发布支柱二全球最低税率立法模板：第一印象，2021年12月20日。