歐盟《外國政府補貼條例》

解說

摘要

2022年11月28日，歐盟理事會（即成員國）正式通過了《關於扭曲歐盟內部市場的外國政府補貼的條例》（“《條例》”）。此前，歐盟委員會（“歐委會”）於2021年5月7日發佈條例草案，歐盟理事會和歐洲議會（“議會”）於2022年6月30日達成臨時協議。議會於2022年11月11日通過了該《條例》。《條例》後續將會發佈，預計於2023年第二季度生效（具體日期待定)。

《條例》旨在防止因外國（非歐盟）國家的補貼而對歐盟內部市場造成扭曲。因此，《條例》將歐盟現有的國家援助約束範圍，由非歐盟國家提供的“補貼”擴展到接受外國補貼的歐盟及非歐盟企業。“補貼”一詞的定義寬泛，涵蓋各種補貼，如注資、貸款、撥款、擔保和稅收優惠。與現有的歐盟國家援助制度相似，《條例》賦予歐委會監督和執行新規則的主要職能。

《條例》重點關注接受外國補貼的規模和金額達到一定門檻的公共採購程式和並購交易。如果達到相關門檻，必須事先向歐委會申報，並由歐委會進行進一步審查。但《條例》也涉及其他市場扭曲現象，因此同樣適用於小規模收購。歐委會可以採取一系列救濟措施來應對扭曲現象，包括強制退還外國補貼。在最嚴重的情況下，歐委會可以阻止預期的並購交易或禁止授予公共採購合同，同時有權主動審查相關外國補貼資訊，並可與第三國進行對話，探討終止或變更補貼的各類措施。

《條例》將直接在各國適用，無需轉化為歐盟成員國的國內法。歐委會還需提供進一步指引，以評估整體影響和管治結構。

背景

在歐盟日益關注與非歐盟國家貿易關係的背景下，此《條例》的通過和歐委會對第三國的新權力不容忽視1。鑒於此，歐委會正密切關注來自歐盟外部市場參與者造成的歐盟內部市場扭曲。具體來說，歐委會擔心來自歐盟以外國家政府的補貼和其他形式的援助可能會扭曲歐盟內部市場。例如，由於存在外國補貼，公開採購過程的中標方可能為非歐盟競爭對手，且非歐盟企業可能會利用外國補貼收購歐盟企業。當被收購的企業屬於高科技或制藥行業時，此等擔心尤為顯著。歐盟已針對其成員國提供的援助出臺約束規則，由歐委會負責監督和執行。近年來，歐委會在直接稅領域多次開展大規模國家援助調查2。《條例》從根本上擴大了現有國家援助規則的適用範圍，將非歐盟國家提供的援助納入約束範圍。

立法途徑

基於2020年6月17日發佈的白皮書，歐委會於2021年5月7日發佈了條例草案。歐盟理事會和歐洲議會隨後就《條例》達成臨時協議，並於2022年6月30日發佈。歐洲議會於2022年11月11日投票通過《條例》。2022年11月16日，理事會（與歐洲議會共同）公佈了條例草案的更新版本。2022年11月28日，歐盟理事會正式通過了《條例》。《條例》的通過符合常規立法程式。

內容：企業的義務和歐委會的工具

根據《條例》規定，歐委會有權調查非歐盟國家公共機關為在歐盟從事經濟活動的企業提供的財政資助，並糾正其扭曲影響。

簡言之，《條例》為歐委會提供了三種工具：

基於並購交易申報的工具，調查涉及非歐盟政府財政資助的並購，適用門檻為被收購企業（或至少一家參與並購的企業）在歐盟營業額為5億歐元或以上，且相關企業獲得的外國財政資助累計達5,000萬歐元或以上。

基於公共採購程式申報的工具，調查涉及非歐盟政府財政資助的公共採購投標，適用門檻為採購的估計價值為2.5億歐元或以上，且從每個第三國獲得的財政資助總額至少為400萬歐元。

主動干預工具，調查所有其他市場情況、較小規模並購交易及公共採購程式，歐委會可以自行啟動，並有權要求進行特別申報。

外國補貼是來自非歐盟國家政府的財政資助。“補貼”定義寬泛，包括資金或債務的轉讓，如注資、撥款、貸款、貸款擔保、財政獎勵等，同時也包括其他形式的寬免收入或提供貨物和服務。第三國可包括各級政府、其他外國公共實體、以及任何私營實體（只要這些主體的行為可歸因於第三國）。

歐委會可採取多種針對措施，包括強制要求退還外國補貼。在最嚴重的情況下，歐委會可以阻止預期的並購交易或禁止授予公共採購合同。《條例》賦予歐委會多項其他權力。歐委會有權處以罰款，包括對未按規定申報施加的罰款。歐委會根據《條例》所採取的行動須接受歐盟法院的審核，同時，歐委會有權就第三國補貼的扭曲影響問題與第三國展開對話。

時間安排

《條例》將在歐盟官方公報發佈後翌日生效，並於生效六個月（部分內容為九個月）後實施。《條例》將於近期發佈，並預計在2023年第二季度開始實施（具體日期待定）。《條例》將直接適用，無需轉化為歐盟成員國的國內法。歐委會尚需出臺涵蓋《條例》各個方面的指引、實施法案和授權法案。根據歐盟官員的提示，歐委會將於2022年12月發佈相關指引，但尚有待官方進一步確認。

《條例》具有溯及既往的效力，如果某外國政府補貼是在《條例》實施之日前五年內授予的，且該等補貼在《條例》實施之日後扭曲了歐盟內部市場，則《條例》將適用於該外國政府補貼。如果外國財政資助涉及需要申報的並購交易或公共採購程式，則該五年期限將縮短為三年。《條例》也有過渡期規定，豁免在其實施之前公佈、簽署和/或生效的並購活動，以及在申請之前已經啟動或中標的公共採購程式。

影響

鑒於歐委會尚未發佈相關指引，《條例》的影響目前尚不明確。但可以斷定，《條例》在某些情況下可以使歐盟的國家援助規則有效約束外國補貼。《條例》還將對接受外國補貼和希望在歐盟投資或參與公共採購的企業產生重大影響，因此有必要及時分析國家援助規則。涉及的企業包括非歐盟企業以及接受外國補貼的歐盟企業。

在直接稅領域，《條例》將於2024年1月之前生效，屆時根據經合組織支柱二方案商定的全球最低稅率也可能生效3。在推動技術投資和綠色轉型的國家，全球最低稅率規則帶來了新的補貼和退稅優惠。根據《條例》，這些新的激勵措施可能會受到審查，特別是在歐盟日益關注與第三國貿易關係的當下。

企業應審查其是否已收到或預期收到屬於《條例》範圍內的外國財政資助，包括第三國政府提供的稅收優惠。這對參與（未來）歐盟公共採購投標或並購的企業以及任何其他活動尤為重要。涉及並購時，應考慮其當前和未來的並購交易過程是否涉及《條例》內容。同時，建議企業評估相關申報準備情況，特別是可能要求在短期內提供的資訊。

注：

1.歐盟外交事務委員會（貿易）會議，2022年11月25日，及會議背景簡介。

2.見安永全球稅務簡報示例，歐盟普通法院宣佈歐委會對盧森堡轉讓定價國家援助案的裁決無效，2021年5月24日。

3.見安永全球稅務簡報，OECD發佈支柱二全球最低稅率立法範本：第一印象，2021年12月20日。