从字面意思上看，合规具有“遵守规定”的含义，我国《商业银行合规风险管理指引》对合规做出了如下定义：“合规是指商业银行的经营活动与法律、规则和准则相一致。”金融机构合规，就是金融机构在经营管理过程中，经营活动要与法律、规则和准则相一致。企业合规制度的建设最早出现在金融业中。金融机构的高经营风险、高合规风险决定了金融机构合规制度建立的必要性。金融机构通过建立健全合规管理框架，准确识别合规风险，促进风险管理体系建设，达到控制和防范合规风险的目的。

     自英国《反贿赂法》颁布以来，由刑事合规和行政合规构成的英国金融机构合规监管制度逐步建立。英国金融机构合规制度下的无罪抗辩制度、暂缓起诉制度等等创新推动了金融机构合规计划的制定与改进。目前我国金融业合规制度的基本框架由《商业银行合规风险管理指引》《保险公司合规管理办法》和《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》三份规范性文件构成。通过研究英国金融机构的合规监管制度，借鉴英国为推动金融机构合规建设制定的激励措施，有助于进一步完善我国金融合规监管制度的框架。

     英国金融机构的合规监管制度以刑事合规与行政合规为主，由两个部分构成：一是在多部法案中创设与“预防失职”有关的罪名，并针对《反贿赂法》与《刑事金融法》发布内部实施指南；在刑事诉讼制度中引入暂缓起诉制度并制定实施细则。二是在两部内部实施指南的基础上，总结法案与制度实施经验，公布了《合规计划评价操作手册》，将“充分程序”六项原则作为评估所有合规计划有效性的标准。

（一）刑事合规制度

     在法案中，法条赋予金融机构当其某一违法行为构成犯罪后，可通过证明其预先制定了充分程序用于预防该违法行为的发生而作无罪抗辩的权利。在诉讼制度中，检察官对金融机构当下和未来合规计划的评估将作为其行使暂缓起诉权力的重要依据。

1.《反贿赂法》

     围绕“解决商业机构在经营环境中可能面临的贿赂问题”这一基本目标，2010年《反贿赂法》（Bribery Act 2010）创立了一个新的罪名：“商业组织预防贿赂失职罪”（failure of commercial organization to prevent bribery），要求与行贿人相关联的商业机构承担未能有效预防行贿的主体责任。同时规定如果该组织能证明其先前已创设足够的程序用于预防贿赂，则可以减轻或免除处罚。

2.《刑事金融法》

     2017年通过的英国《刑事金融法》（Criminal Finance Act 2017）创设了“预防逃税失职罪”（failure to prevent facilitation of UK tax evasion offences）和“预防涉外逃税失职罪”（failure to prevent facilitation of foreign tax evasion offences）两个罪名，旨在打击帮助逃税的相关失职行为。《刑事金融法》同样确立了严格责任和无罪抗辩事由，即处罚对象包括逃税人与未能合理预防有关人员逃税的企业，企业只要证明其为避免逃税与涉外逃税的违法行为的发生制定了合理的预防程序，且该预防程序可证明企业建立有效合规体系，便可做无罪抗辩。

3.暂缓起诉制度

     始于2013年的《犯罪与法院法》（the Crime and Courts Act 2013）规定了暂缓起诉协议，指定检察长和反严重欺诈办公室（Serious Fraud Office，以下简称“SFO”）主任可以以与被起诉人签订暂缓起诉协议（Deferred prosecution agreements，以下简称DPA）的方式行使暂停审判的权力。其运行程序为：一旦检察官提起诉讼，若该诉讼可适用DPA，则该诉讼将自动暂停，除非检察官向法院提出申请，才能解除暂停。由检察官与被起诉人签订DPA，如果被起诉人能够完成协议中约定的义务，起诉便可撤回。

     2014年，由英国皇家监察机构和反严重欺诈办公室负责制定的暂缓起诉协议制度实施细则（a Code of Practice），对该制度的适用条件、实施程序、具体内容作出了明确要求。明确签订暂缓起诉协议的主体为法人团体、合伙企业和非公司协会等，但不包含个人在内。规定暂缓起诉协议适用于欺诈、贿赂、伪造、逃税等经济犯罪。该细则将实施或改进合规计划列为暂缓起诉协议签订的重要条件之一，即企业要想达到暂缓起诉的目的，须有能力制定合规计划，事实上起到督促企业制定有效的合规计划的作用。

（二）行政合规制度

1.金融机构合规的六项指导原则

     《反贿赂法》与《刑事金融法》颁布后，英国司法部均发布了相关实施指南，两份实施指南同时规定了充分程序六项原则，这便是金融机构合规的六项指导原则。该六项指导原则的设立是为了帮助金融机构了解其可以制定哪些程序来预防金融犯罪，指示了金融机构合规的方向。其中，相称程序原则旨在建立预防程序、贿赂风险以及商业组织活动的性质、规模和复杂性间的对应关系。高层承诺原则旨在引导高层致力于防止与之有关联的人的贿赂，培养一种杜绝贿赂的文化。风险评估原则旨在评估记录商业组织潜在的内外部贿赂风险的性质和程度。尽职调查原则旨在通过尽职调查程序，以减轻已确定的贿赂风险。有效沟通原则旨在通过内外部沟通与培训等方式，确保贿赂预防政策和程序的嵌入和理解。监控和评估原则旨在监测和评估预防程序，并在必要时进行改进。

2.《合规计划评价操作手册》

     SFO于2020年公布了修订后的《合规计划评价操作手册》（Operational Handbook regarding Evaluating a Compliance Programme，以下简称“操作手册”），当SFO对一个组织启动调查程序时，其职责包括评估检察官的起诉是否符合公共利益、评估被起诉的商业组织是否对2010年《反贿赂法》关于“商业组织预防贿赂失职罪”的指控有适当程序的辩护，评估合规计划的存在和性质是否是量刑考虑的相关因素等事项。该手册将合规计划有效性的评估分为评估程序、对合规计划的调查、合规计划的有效性标准三个部分。对企业不同阶段的合规状态做出评估并以此作为能否起诉、能否适用DPA和法官量刑的依据，从调查步骤与调查工具入手规范合规计划的调查行为，确立“充分程序”六项原则为合规计划的一般评估标准。

（一）案件概述

     早在2015年，英国就与标准银行达成了暂缓起诉协议，以了结SFO对标准银行在一起坦桑尼亚国债交易中行贿的调查。这是英国DPA实施以来的第一次实践。

     在该案件中，标准银行在坦桑尼亚全资持有的当地银行Stanbic Bank Tanzania Ltd（以下简称“Stanbic”）为拿下坦桑尼亚政府将要发行的高额政府主权债券，联合标准银行向由坦桑尼亚政府成员持股的Enterprise Growth Market Advisors Limited（以下简称“EGMA”）支付了约600万美元的“咨询费”，变相构成了贿赂罪。标准银行发现其投行部门负责人做出该违法行为后，立即聘请一家律师事务所开展内部调查，并在初步调查报告作出后三周内，将该报告提交给SFO。最终，SFO提出了缴纳罚金与赔偿、整改内部反腐败机制等条件，与标准银行达成了暂缓起诉协议。2018年11月30日，SFO宣布，标准银行已经完全遵守协议条款，最终被撤销起诉，英国历史上第一个暂缓起诉协议正式终止。

（二）案件分析

1.管辖权问题

     从表面上看，该案件并未发生在英国本土，但标准银行却将该行为报告给了SFO。究其原因，这是《反贿赂法》的域外效力决定的，《反贿赂法》确立了“密切联系”的管辖原则，只要该公司在实施贿赂行为时与英国有密切联系，不论该行贿行为发生于何地，都可受英国法院管辖，在满足条件的情况下适用DPA。标准银行实施的违反《反贿赂法》的行为尽管发生在英国的领土范围以外，但标准银行设在英国的投行团队等分支机构也参与了相关违规业务，基于“密切联系”的管辖原则，标准银行将该行为主动报告给SFO，以期适用DPA避免更多损失。

2.法律适用

     依据《反贿赂法》，本案的责任主体分为两部分。具体而言，首席执行官与投行部门负责人因其贿赂坦桑尼亚政府官员的行为成为贿赂罪的主体，标准银行因其没有对其负责人的行为进行预防导致失职而成为商业组织预防贿赂失职罪的主体。

SFO与标准银行达成暂缓起诉协议的背后是《犯罪与法院法》DPA的运用。虽然《反贿赂法》同样规定了免责事由，但该免责事由针对的是商业组织为预防犯罪作出的努力，由于标准银行没有在支付咨询费前对EGMA做任何尽职调查和背景了解，也没有在预防贿赂方面制定相称完备的合规计划，因此不足以构成法定的抗辩，不能适用充分程序以免除或减轻刑事责任。

3.责任承担

     在确认标准银行构成商业组织预防贿赂失职罪后，SFO在法官的监督下与标准银行签订了暂缓起诉协议，其内容严格按照《犯罪与法院法》有关DPA的规定进行制定。SFO共提出六项要求，分别是要求标准银行充分披露有关该违法行为的所有信息与材料，赔偿坦桑尼亚政府600万美元并支付相关利息，没收其在该违法行为中获取的840万美元利润，罚款1680万美元，整改银行内部的反贿赂合规程序，支付SFO相关费用。显然，该暂缓起诉协议有两个侧重点，一是支付巨额罚款与赔偿；二是委托普华永道会计师事务所（PWC）对标准银行内部反贿赂机制进行审查，提出改进意见，并定期向SFO提供报告以供审阅。标准银行需在12个月内依据改进意见进行整改，以迎接PWC的评估，该评估将成为SFO最终能否撤销对标准银行的起诉的重要条件。

（三）制度评价

1.制度特色

     暂缓起诉制度赋予检察官中止诉讼的权力；法官的介入起到监督作用，防止暂缓起诉制度的滥用；当事人亦可援引六项原则说服法官宽大量刑，有利于公平裁决。引入第三方监督改进合规计划。通过支付罚款赔偿的形式对金融机构进行处罚，要求金融机构改进合规计划，减轻刑事处罚对金融机构经营活动的冲击，有利于建立健全市场秩序，促进经济平稳运行。

深层透视该案件，笔者认为英国金融机构合规监管的难点包括三点内容。

     第一，立法分散。从立法方面看，在英国众多的法律文件中，对金融机构合规的法律规定仅零星分布在《反贿赂法》《刑事金融法》《犯罪与法院法》三部法律中，没有一套完整的制度明确企业该如何进行合规管理。

     第二，激励机制不健全。纵观英国关于合规问题的法律规定，目前英国采取的是暂缓起诉、减轻量刑等激励机制，可以看到英国司法部有在加快完善合规激励机制的步伐，这值得其他国家借鉴，但仍存在暂缓起诉适用实践较少、减轻量刑作用不明显等激励机制不健全的问题。

     第三，金融机构制度缺陷。金融机构自身合规制度的不健全直接导致了合规计划制定的不完整。在该案件中，贿赂风险出现的原因为标准银行投行部门的负责人尽职调查和背景了解的缺失，负责人作为高层未能有效制止贿赂行为，与指南中规定的高层承诺原则相悖。标准银行在合规制度上的缺陷导致了该贿赂行为的发生，也因此付出了代价。

2.制度不足

     首先，六项原则最初由英国司法部在《反贿赂法》实施指南中提出，针对企业事先的合规计划制定。后被几乎照搬至暂缓起诉制度乃至操作手册中。这套针对企业事先合规计划的评价体系并不能完全适用于企业现在及未来合规计划的评估。

其次，操作手册并没有规定金融机构合规的范围，金融机构的合规领域由其自身决定。从法律层面上看，只有《反贿赂法》《刑事金融法》《犯罪与法院法》部分涉及合规的问题，范围较窄。就当前合规的趋势而言，反洗钱、数据合规等新兴领域对金融机构合规的要求逐步提高，但手册在这些新兴领域留有空白。

     最后，自2010年《反贿赂法》实施至今，英国运用充分程序进行实践的案件不过十余件，在数量上和适用范围上都不具备概括出一套具有实践性的合规评价体系的条件。六项原则在其原有领域内的运用已经比较成熟，但其并不能与企业现在和未来的合规计划的评估完全契合。

（一）我国金融机构合规监管制度的现状及存在的问题

      目前，我国采取行政监管与刑事追诉“两驾马车”并行的方式推进金融机构合规管理体系的建设。前者是由政府监管部门主导的，融督促、管理、处罚于一体的行政压力机制；后者是由检察机关主导的，正在探索建立的检察建议制度与附条件不起诉制度。这一监管制度的问题主要集中在两个方面。

    其一，域外管辖法律规定不全面。我国目前以属人管辖、属地管辖、保护管辖与普遍管辖等为基础的这一域外管辖规则在金融合规监管领域的适用上存在问题：首先，确立域外效力的法律规定在金融领域仍然缺失，如《证券法》只对中国境内的证券交易有规制力，不具有域外效力。这将直接导致《证券法》对外国来华上市公司在中国境外的证券行为的跨境监管极其困难。其次，法律责任类型单一。域外管辖下法律责任的承担以刑事责任为主，而针对那些情节显著轻微、危害性不大而不足以构成刑事犯罪的案件，则需要行政责任的配合以起到规制的目的。

     其二，激励机制不健全。在行政监管方面，尽管我国有关行政部门已经出台相关文件对金融机构合规的方向作出指引，也有对金融机构合规作出宽大处理的激励措施。但这些激励措施均具有普遍适用性而非专项适用性，激励效果并不明显。在刑事合规方面，作为公司治理方式的合规没有与刑法建立起制度上的联系，更没有转化为刑法上的激励机制。我国并没有从立法上确立企业的合规不起诉制度。虽说合规监管不起诉正在试点中，但司法实践中几乎找不到此类案件，合规也尚未成为法定量刑情节。这两套“激励措施”仅仅建立在纸面上。

（二）对我国合规监管改进的针对性启示

     英国对金融机构的合规监管采取的是行政与刑事相结合的监管方式，英国作为判例法国家，法官在审判案件时，能够依据合规监管制度在典型案件中的运用进行判决。

     目前，我国金融机构合规法律制度并不完善，通过借鉴英国金融机构的合规监管制度，我国作为成文法国家，有必要在现有法律法规文件的基础上，推进监管制度的建设。

1.建立域外管辖制度

     在不违反国际法规则的前提下完善我国的域外管辖制度，建立起一个对海外经营活动中的违法犯罪行为实施合规监管的法律制度。首先，确立相关法律有关域外适用的条款。与我国金融机构合规相关联的法律都仅对中国境内的金融主体做出规定，而对境外金融违法行为的规制并未提及，因此，应借鉴“密切联系”管辖原则，以保护性管辖为基础，尽快在相关法律中确立有关域外效力的条款，以此实现对金融机构域外金融违法犯罪行为的合规管理。

     其次，加强域外执法合作。一国可以将其国内法进行域外适用，这是主权国家赋予的权力，但若一国单方面在域外执行国内法而不与相关国家进行预先协商与协调，其执法必然会面临严重阻力，甚至会与他国产生冲突，且受影响的国家必会采取相应措施如抗议、反制等予以应对，不利于两国间外交关系的发展。因此，国家间应在兼顾双方或多方合理利益的基础上，运用或建立多边与双边机制，就域外执法的宗旨、范围、形式达成一致，加强合作。

     最后，强化法院域外管辖中司法审判权的行使。我国《人民法院组织法》规定，人民法院有权对属于审判工作中具体应用法律的问题进行解释，有权发布指导性案例。在域外适用的条款不甚完善的现状下，人民法院应当在司法实践中结合案件事实，通过颁布司法解释和发布指导性案例的方式解释和运用涉案中国法，明确中国法域外适用的主张，为处理涉外案件指引方向，推动域外适用制度的完善。同时，积极参与国际司法协助和跨国司法对话，进一步构建我国法律域外适用体系。

2.健全刑事激励机制

     激励机制是推动金融机构加快合规制度建设步伐的重要动力。英国在刑事激励方面采用的无罪抗辩制度与暂缓起诉制度亦可引入我国刑事诉讼中。一方面，将企业合规作为无罪抗辩事由和法定的减轻处罚的情节。另一方面，借鉴暂缓起诉制度，推行附条件不起诉制度。由于中英在司法机关职权架构上存在差异，完全照搬并不符合中国的司法程序。因此若要引入暂缓起诉制度，应将暂缓起诉制度归入附条件不起诉内，在金融机构认罪认罚的条件下允许适用，由侦查机关和检察机关与企业签订暂缓起诉协议，企业承诺改进其合规计划并缴纳保证金，并设置考验期，由专人监督，考验期满符合预期评估目标的，就不再提起公诉。企业从其合规自查报告入手，了解其出现纰漏的关键环节，及时解决出现的漏洞和缺陷，引入专项合规治理体系，达到预防相似犯罪再次发生的远期目标，同时，健全金融机构合规制度的基本框架，为今后企业建立全面合规制度打下坚实基础。

值得注意的是，刑事合规制度的运用应遵循相称性原则。相称性原则在英国金融机构合规制度中被称为“相称程序原则”。根据“相称程序原则”，商业组织为防止相关人员的贿赂行为制定的程序应与其面临的贿赂风险及商业活动的性质、规模和复杂程度相称。金融机构合规整改的目的是有效防止同类违法犯罪行为的再次发生，因此必须与金融机构的规模、涉罪性质、行业特点、业务范围、合规风险等相适应，在减轻金融机构合规整改的负担的同时实现合规资源的合理配置。

3.完善行政和解制度

     合规制度的建立健全是外部激励机制与金融机构内部机制共同作用的结果。暂缓起诉制度以合规计划的改进换取暂缓起诉的做法不仅在刑事审判制度上有其存在价值，亦可引入到我国的行政监管机制中，作为行政和解制度存在。

目前我国证券领域已经建立了行政和解制度，违法单位可以以承诺纠正违法行为、赔偿损失、消除损害或不良影响的方式申请行政机关的中止调查。针对那些危害程度尚不足以适用刑法进行规制的金融机构的违法行为，行政和解更具优势。在遵循相称性原则的基础上，行政机关在其监管范围内与涉案金融机构达成行政和解协议，除传统的罚款、赔偿损失、消除影响等方式外，将金融机构承诺合规计划改进作为其申请行政机关中止调查的条件之一，设置考验期，引入第三方组织进行监督考察。金融机构按照行政机关给出的预期合规目标，在第三方组织的监督下建立专项合规计划以实现承诺，在考验期满时接受第三方组织的评估，若评估合格，行政机关终止调查。通过这一行政和解方式，金融机构在行政机关和第三方组织的推动下有效建立起完善的合规计划。

     英国金融机构合规监管制度经过十多年的发展已经搭建起一个较为系统的制度框架，留下了一些成功的实践案例。将英国在金融机构合规监管激励机制方面的有效做法进行创造性转化并吸收到我国金融机构合规监管制度中，有利于激发我国金融机构建立健全合规机制的活力。域外管辖作为一种各国对涉外案件适用国内法审判的管辖方式具有重要意义，亟待进一步确立与完善。行政和解协议在证券领域的率先运用证明了行政和解制度在合规监管领域的优越性，“刑行衔接”的监管方式适应了我国金融机构合规监管的需要，有待进一步的试点改革与推广应用。但无论是行政监管机制还是刑事监管机制，在其合规监管的过程中必须遵循相称性原则，金融机构有效合规整改目标的实现需要检察机关、行政机关与金融机构的共同努力。

基金项目：本文受作者主持的湖北省社科基金项目“全球金融治理体系背景下金砖开发银行建设及其影响”（项目号：HBSK2022YB269）和武汉理工大学自主创新基金“前沿科技创新背景下我国科技安全风险及我国应对”（项目号：3120622779）资助。

作者简介：薛志华，武汉理工大学法学与人文社会学院讲师；方舒倩，武汉理工大学企业合规研究中心研究人员。

原文刊发于《现代金融导刊》2023年第3期