本研究借助委托-代理框架（Principal-Agent framework），通过演讲、报纸文章和对政策制定者的访谈，考察欧洲央行和欧元体系中央银行参与这些制裁意味着什么。

欧洲央行（European Central Bank, ECB）是以欧元为官方货币的欧盟成员国的中央银行，它与所有采用欧元的欧盟成员国的国家中央银行一起被称为欧元体系。目前已有19个成员国采用欧元。欧洲央行的首要目标是“物价稳定”，欧洲央行是在同一水平上没有政治等量配重的中央银行。它的独立性牢固地嵌入在欧盟条约中。鉴于这种非同寻常的地位，让欧洲央行参与金融制裁可能存在问题。它还可能潜在地影响这一非多数决机构的独立性和问责制，进而导致公众对它的支持减少。但欧洲央行已经参与了金融制裁：在短期内，这些措施可能会破坏经济和金融体系的稳定，违反开放市场经济的原则，威胁物价稳定。

通过采用委托-代理框架，并借鉴演讲、报纸文章和对决策者的采访，作者研究了欧洲央行和欧元体系在2022年乌克兰战争期间参与金融制裁的各种方式。作者认为，欧洲央行的既定目标实际上已经发生了再平衡，它不再那么坚定地关注物价稳定，而是倾向于更广泛的其他目标，包括欧洲一体化和地缘政治目标。

1. 危机时期的欧洲央行

过去十年，对央行感兴趣的政治学家主要关注央行如何应对2007-2009年的金融危机和2010年欧元区的主权债务危机。尽管这些学术著作采用了不同的理论框架，但它们的研究结果表明欧洲央行采取了决定性的行动。

然而，尚未有学术著作分析欧洲央行在对乌克兰战争背景下的行动，即欧洲央行和欧元体系国家中央银行在金融制裁俄罗斯方面的作用。

2. 将委托-代理框架应用于欧洲央行

委托-代理方法已被用来解释包括中央银行在内的非多数机构（non-majoritarian institutions）的建立和运作。非多数机构具有以下特征：（1）它们被授予管理特定活动领域的权力；（2）它们不是直接选举产生的；（3）只有在法律规定的条件下，他们的决定才会受到当选政治家的过度操纵。根据委托-代理框架，代理人由委托人委派一定的职能，并代表委托人行事。

有两种主要的逻辑驱动委托：一种逻辑被告知需要技术专长，委托人将某些功能委托给代理人，代理人受制于约束控制机制；第二种逻辑是寻求可信的承诺，委托人故意给代理人提供相当程度的独立性，以便代理人能够有效地执行委托人自己无法可信地承诺的政策。

事实上，根据传统的委托理论，委托人面临着“委托难题”：个别委托人可能有动机违背承诺。为了避免这种结果，委托人将某些职能委派给非多数机构，这些机构有时被赋予相当程度的独立于其政治主人的地位。“委托-代理”框架在欧盟语境中经常被用来解释成员国政治当局与欧盟超国家机构之间的关系，比如欧洲法院和欧洲央行。

欧元体系本身是一个复合代理，因为它将欧洲央行和采用欧元的欧盟成员国的国家中央银行聚集在一起。欧洲央行的主要决策机构是理事会，由欧元区各国央行行长和设在法兰克福的欧洲央行执行局成员组成。

《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》合并文本第127条写道：“欧洲央行和欧元体系国家中央银行的首要目标是保持物价稳定。”“在不影响物价稳定目标的情况下，欧洲央行应支持联盟的一般经济政策，以促进联盟目标的实现。”“欧洲央行应该按照自由竞争、支持有效的资源分配，遵循开放的市场经济原则”。本文将这三个原则分别称为欧洲央行的首要目标、次要目标和第三目标。

中央银行参与金融制裁会影响政治当局（委托人）与中央银行（代理人）之间的关系，这可能会对央行感知或实际独立于政治当局以及欧洲央行的政治化产生影响。在委托给欧洲央行的任务中没有提到对第三国采取金融制裁，然而，在类似战争的情况下，各国政府要求中央银行发挥自己的作用。

为了收集本文的经验材料，作者对新闻报道进行了系统的调查，并查阅了各种政策文件以及欧洲央行执行董事会成员的讲话。在2022年8-11月期间，作者还对欧盟和美国的央行行长和关键观察员进行了6次半结构化的（semi-structured）精英访谈。

本文关注中央银行部署的金融制裁，特别是对第三国中央银行外汇储备的制裁。

2022年2月26日，G7和欧洲委员会发表联合声明，谴责俄罗斯对乌克兰的袭击，并采取了一系列经济和金融制裁措施。金融制裁包括：（1）限制措施，阻止俄罗斯中央银行通过部署其国际储备以削弱制裁的影响；（2）将被选择的俄罗斯银行从环球银行间金融电信协会（SWIFT）的信息处理系统移出，从而使这些银行与国际金融体系脱节，损害了它们在全球范围内运作的能力，也损害了中央银行使用的实时总额结算系统；（3）冻结被制裁公司和个人的金融资产（包括与俄罗斯政府关系密切的俄罗斯官员、精英以及他们的家人）。

此次部署的一种创新型金融制裁是冻结外国中央银行资产。这些金融制裁的目的是切断俄罗斯与世界金融市场的联系，使其更难为战争提供资金。

1. 俄罗斯中央银行（the Central Bank of Russia, CBR）及其国际储备

为了理解这种类型的金融制裁是如何运作的，以及为什么它能产生如此大的影响，让我们简要回顾一下中央银行及其国际储备的功能，然后讨论俄罗斯央行的具体案例。

中央银行在国家金融和银行体系中处于中心地位。它们充当国内银行的“最后贷款人”，也会在必要时刻通过央行储备维持本币价值。央行储备包括黄金和外汇。央行可以出售或买入外汇以维持本币汇率稳定；通过外汇进行国际贸易；向本国银行借外汇。在战争时期，央行可以通过外汇储备减小制裁的影响并帮助政府维持战争开销。

制裁的短期效应十分巨大，2022年3月卢布贬值了约50%，俄罗斯央行在同一月将其利率提升20%。此外，对俄罗斯中央银行的制裁导致俄罗斯储户试图清算他们的银行存款，从而使整个俄罗斯银行体系处于压力之下。

然而，随着时间推进，金融制裁的效果并没有预料的那么大。首先，俄罗斯政府采取了反制措施和资本控制，并强制俄罗斯出口商将其外汇的80%出售给俄罗斯央行。其次，鉴于俄罗斯丰富的油气储量，俄罗斯依然可以通过油气贸易获得外汇。第三，并不是所有的G20国家都采取了制裁措施，这使得俄罗斯可以更轻易地规避制裁。

欧洲央行和欧元体系的国家央行通过多种方式参与到了对俄罗斯的金融制裁。首先，他们冻结了俄罗斯央行的资产，并将受制裁的俄罗斯银行排除在欧元体系的实时总结算系统——TARGET系统之外。其次，如果特定交易或并购涉及到了被制裁的金融实体或个人，欧洲央行和欧元体系的国家央行将会组织这些交易和并购。第三，欧洲央行和欧元体系的国家央行负责监管实施金融制裁的其他银行。

一方面，欧洲央行参与金融制裁使得对“物价稳定”的关注减弱。欧洲央行认为“物价稳定”在更广泛的层面被考虑，即将支持“欧盟一般的经济政策”作为关键目标，“要准备好以物价为代价去支持和平、自由和繁荣的普遍价值”。另一方面，由于欧洲央行在没有明显退让的情况下遵守制裁，它有可能被视为不支持物价稳定。

总之，让各国央行参与对俄罗斯的金融制裁的决定，意味着将欧洲央行和欧元体系纳入外交决策。欧洲央行和各国央行已经接受了这项任务，就好像它仅仅是委托人（政治当局）的法律指令，并作为代理人毫无疑问地执行它。在这样做的过程中，代理人将其首要目标放在了次要位置，使其成为了一个次要目标。

利用委托-代理理论框架，作者探讨了这些金融制裁可能以何种方式挑战欧洲央行作为代理人的主要目标，并影响其与政治委托人的关系。物价稳定如今已经不是最重要的，应对战争成为了委托人要求代理人执行的目标。