本研究借助委托-代理框架（Principal-Agent framework），通過演講、報紙文章和對政策製定者的訪談，考察歐洲央行和歐元體系中央銀行參與這些製裁意味著什麽。

歐洲央行（European Central Bank, ECB）是以歐元為官方貨幣的歐盟成員國的中央銀行，它與所有采用歐元的歐盟成員國的國家中央銀行一起被稱為歐元體系。目前已有19個成員國采用歐元。歐洲央行的首要目標是“物價穩定”，歐洲央行是在同一水平上沒有政治等量配重的中央銀行。它的獨立性牢固地嵌入在歐盟條約中。鑒於這種非同尋常的地位，讓歐洲央行參與金融製裁可能存在問題。它還可能潛在地影響這一非多數決機構的獨立性和問責製，進而導致公眾對它的支持減少。但歐洲央行已經參與了金融製裁：在短期內，這些措施可能會破壞經濟和金融體系的穩定，違反開放市場經濟的原則，威脅物價穩定。

通過采用委托-代理框架，並借鑒演講、報紙文章和對決策者的采訪，作者研究了歐洲央行和歐元體系在2022年烏克蘭戰爭期間參與金融製裁的各種方式。作者認為，歐洲央行的既定目標實際上已經發生了再平衡，它不再那麽堅定地關註物價穩定，而是傾向於更廣泛的其他目標，包括歐洲一體化和地緣政治目標。

1. 危機時期的歐洲央行

過去十年，對央行感興趣的政治學家主要關註央行如何應對2007-2009年的金融危機和2010年歐元區的主權債務危機。盡管這些學術著作采用了不同的理論框架，但它們的研究結果表明歐洲央行采取了決定性的行動。

然而，尚未有學術著作分析歐洲央行在對烏克蘭戰爭背景下的行動，即歐洲央行和歐元體系國家中央銀行在金融製裁俄羅斯方面的作用。

2. 將委托-代理框架應用於歐洲央行

委托-代理方法已被用來解釋包括中央銀行在內的非多數機構（non-majoritarian institutions）的建立和運作。非多數機構具有以下特征：（1）它們被授予管理特定活動領域的權力；（2）它們不是直接選舉產生的；（3）只有在法律規定的條件下，他們的決定才會受到當選政治家的過度操縱。根據委托-代理框架，代理人由委托人委派一定的職能，並代表委托人行事。

有兩種主要的邏輯驅動委托：一種邏輯被告知需要技術專長，委托人將某些功能委托給代理人，代理人受製於約束控製機製；第二種邏輯是尋求可信的承諾，委托人故意給代理人提供相當程度的獨立性，以便代理人能夠有效地執行委托人自己無法可信地承諾的政策。

事實上，根據傳統的委托理論，委托人面臨著“委托難題”：個別委托人可能有動機違背承諾。為了避免這種結果，委托人將某些職能委派給非多數機構，這些機構有時被賦予相當程度的獨立於其政治主人的地位。“委托-代理”框架在歐盟語境中經常被用來解釋成員國政治當局與歐盟超國家機構之間的關系，比如歐洲法院和歐洲央行。

歐元體系本身是一個復合代理，因為它將歐洲央行和采用歐元的歐盟成員國的國家中央銀行聚集在一起。歐洲央行的主要決策機構是理事會，由歐元區各國央行行長和設在法蘭克福的歐洲央行執行局成員組成。

《歐洲聯盟條約》和《歐洲聯盟運行條約》合並文本第127條寫道：“歐洲央行和歐元體系國家中央銀行的首要目標是保持物價穩定。”“在不影響物價穩定目標的情況下，歐洲央行應支持聯盟的一般經濟政策，以促進聯盟目標的實現。”“歐洲央行應該按照自由競爭、支持有效的資源分配，遵循開放的市場經濟原則”。本文將這三個原則分別稱為歐洲央行的首要目標、次要目標和第三目標。

中央銀行參與金融製裁會影響政治當局（委托人）與中央銀行（代理人）之間的關系，這可能會對央行感知或實際獨立於政治當局以及歐洲央行的政治化產生影響。在委托給歐洲央行的任務中沒有提到對第三國采取金融製裁，然而，在類似戰爭的情況下，各國政府要求中央銀行發揮自己的作用。

為了收集本文的經驗材料，作者對新聞報道進行了系統的調查，並查閱了各種政策文件以及歐洲央行執行董事會成員的講話。在2022年8-11月期間，作者還對歐盟和美國的央行行長和關鍵觀察員進行了6次半結構化的（semi-structured）精英訪談。

本文關註中央銀行部署的金融製裁，特別是對第三國中央銀行外匯儲備的製裁。

2022年2月26日，G7和歐洲委員會發表聯合聲明，譴責俄羅斯對烏克蘭的襲擊，並采取了一系列經濟和金融製裁措施。金融製裁包括：（1）限製措施，阻止俄羅斯中央銀行通過部署其國際儲備以削弱製裁的影響；（2）將被選擇的俄羅斯銀行從環球銀行間金融電信協會（SWIFT）的信息處理系統移出，從而使這些銀行與國際金融體系脫節，損害了它們在全球範圍內運作的能力，也損害了中央銀行使用的實時總額結算系統；（3）凍結被製裁公司和個人的金融資產（包括與俄羅斯政府關系密切的俄羅斯官員、精英以及他們的家人）。

此次部署的一種創新型金融製裁是凍結外國中央銀行資產。這些金融製裁的目的是切斷俄羅斯與世界金融市場的聯系，使其更難為戰爭提供資金。

1. 俄羅斯中央銀行（the Central Bank of Russia, CBR）及其國際儲備

為了理解這種類型的金融製裁是如何運作的，以及為什麽它能產生如此大的影響，讓我們簡要回顧一下中央銀行及其國際儲備的功能，然後討論俄羅斯央行的具體案例。

中央銀行在國家金融和銀行體系中處於中心地位。它們充當國內銀行的“最後貸款人”，也會在必要時刻通過央行儲備維持本幣價值。央行儲備包括黃金和外匯。央行可以出售或買入外匯以維持本幣匯率穩定；通過外匯進行國際貿易；向本國銀行借外匯。在戰爭時期，央行可以通過外匯儲備減小製裁的影響並幫助政府維持戰爭開銷。

製裁的短期效應十分巨大，2022年3月盧布貶值了約50%，俄羅斯央行在同一月將其利率提升20%。此外，對俄羅斯中央銀行的製裁導致俄羅斯儲戶試圖清算他們的銀行存款，從而使整個俄羅斯銀行體系處於壓力之下。

然而，隨著時間推進，金融製裁的效果並沒有預料的那麽大。首先，俄羅斯政府采取了反製措施和資本控製，並強製俄羅斯出口商將其外匯的80%出售給俄羅斯央行。其次，鑒於俄羅斯豐富的油氣儲量，俄羅斯依然可以通過油氣貿易獲得外匯。第三，並不是所有的G20國家都采取了製裁措施，這使得俄羅斯可以更輕易地規避製裁。

歐洲央行和歐元體系的國家央行通過多種方式參與到了對俄羅斯的金融製裁。首先，他們凍結了俄羅斯央行的資產，並將受製裁的俄羅斯銀行排除在歐元體系的實時總結算系統——TARGET系統之外。其次，如果特定交易或並購涉及到了被製裁的金融實體或個人，歐洲央行和歐元體系的國家央行將會組織這些交易和並購。第三，歐洲央行和歐元體系的國家央行負責監管實施金融製裁的其他銀行。

一方面，歐洲央行參與金融製裁使得對“物價穩定”的關註減弱。歐洲央行認為“物價穩定”在更廣泛的層面被考慮，即將支持“歐盟一般的經濟政策”作為關鍵目標，“要準備好以物價為代價去支持和平、自由和繁榮的普遍價值”。另一方面，由於歐洲央行在沒有明顯退讓的情況下遵守製裁，它有可能被視為不支持物價穩定。

總之，讓各國央行參與對俄羅斯的金融製裁的決定，意味著將歐洲央行和歐元體系納入外交決策。歐洲央行和各國央行已經接受了這項任務，就好像它僅僅是委托人（政治當局）的法律指令，並作為代理人毫無疑問地執行它。在這樣做的過程中，代理人將其首要目標放在了次要位置，使其成為了一個次要目標。

利用委托-代理理論框架，作者探討了這些金融製裁可能以何種方式挑戰歐洲央行作為代理人的主要目標，並影響其與政治委托人的關系。物價穩定如今已經不是最重要的，應對戰爭成為了委托人要求代理人執行的目標。