在鄉村振興全面推進、大型銀行全面下沈、數字化轉型全面加速的大背景下，我國地方性中小銀行的普惠金融服務成為近期政策層、學術界、行業內的討論焦點，問題包括：我國城市商業銀行（下稱“城商行”）、農村商業銀行（下稱“農商行”）等地方性銀行是否還有生存發展空間，是否還是普惠金融服務的主力銀行；在堅定推進普惠金融的大軌道上，地方性銀行如何兼顧商業性、人民性和普惠性，如何有效防範金融機構的“使命飄移（Mission Drift）”；在全國統一大市場建設和農村一二三產業融合發展的大趨勢下，地方性中小銀行未來是否仍需堅守“區域經營”底線，等等。

放眼海外，德國金融體系的銀行主導、重視實體經濟發展等特征與我國存在一定相似性。德國地方性銀行（包括儲蓄銀行、合作銀行）一直是小微金融、普惠金融的主力銀行，經歷200多年發展依然保有活力，成功應對了多次危機沖擊，經營績效比一般商業銀行更好更穩定，相較於世界其他小微金融服務模式更加穩健高效。德國地方性銀行的發展歷程、管理製度、商業模式、治理模式等，在一定程度上為我國的上述問題給出了或直接或間接的解答，可為我國地方性銀行改革化險發展提供重要的啟示和借鑒。

德國銀行體系由三大支柱組成：一般商業銀行、公共儲蓄銀行和成員合作銀行（合作社）。其中，2021年地方性的儲蓄銀行和合作銀行的資產規模占比高達48%。德國地方性儲蓄銀行和合作銀行分別經歷了長達220多年歷史和170多年的發展，依然活力十足。德國儲蓄銀行和合作銀行的發展始終圍繞“社會導向的地方性商業銀行”，堅守“地域原則”和“雙重目標”，聚焦於小微企業和社會大眾金融服務，長期保持穩健發展。萊因哈德·H·施密特、漢斯·迪特·塞貝爾、保羅·托馬斯在《從小微金融到普惠銀行》一書中較為全面地揭示了德國兩類地方性銀行經久不衰的秘密。

一是德國儲蓄銀行和合作銀行具有內在一致性。在德國，儲蓄銀行起初是政府自上而下發起的，合作銀行主要是社會基層自下而上推出的，但兩者持續成功的背後有六大共性因素：其一，始終堅守“經濟社會雙重目標”——實現財務可持續和促進社會發展；其二，製定了有利於實現經濟社會目標導向的公司治理製度；其三，不斷完善基礎金融服務，成為面向公眾的全能銀行；其四，發展得到社會和政府的支持，並建立相應的法律框架保障；其五，建立了為地方性金融機構提供保障的中央協調機構和成員協同網絡；其六，始終堅守為小企業發展和社會公眾提供金融服務的定位，並不斷發展和保持穩定。《從小微金融到普惠銀行》還總結提出地方性銀行穩健高效地發展普惠金融服務的十二大核心要素：普惠的、負責任的、可持續盈利的、聚焦當地的、有韌性的、基於價值的、可靠的、對客戶公平的、透明的、以客戶和社區為導向的、具有一致性的製度設計，並加入相關機構組成的協同網絡（互助性的）。

二是堅持普惠金融為人民服務的發展定位。在英法等其他歐洲國家，儲蓄銀行和合作銀行是“由政府發起的、為政府服務的機構”，引導普通民眾的存款為政府服務，而不是用於向當地的企業和居民發放貸款，來促進當地的投資和發展，結果是這類機構對當地企業和居民的吸引力越來越小。而在德國，儲蓄銀行和合作銀行一開始就明確並始終堅持的定位是，為當地儲戶、中小企業和投資者服務的地方性銀行—— “由人民發起的、為人民服務的機構”。

三是始終堅持地方性銀行“區域經營原則”。這兩類機構持專註於在機構成立的地區經營發展，從而實現了解自己的客戶、避免簡單追求規模增長、經營利潤留在本地和支持當地經濟社會發展。此外，德國的法律法規正式引入了地方性銀行經營遵行重點地方區域規則，即所謂的“地域原則”：一方面防止地方性銀行與不熟悉的外地客戶進行業務往來，做好最初始的風險防控；另一方面限製同類機構內部過度競爭，為各地的地方性銀行發展提供一定程度的保護。

四是高度重視儲蓄對地方性銀行發展的作用。在普惠金融發展歷史上，儲蓄成為“金融發展被遺忘的一半”，但可能是更重要的“一半”。《從小微金融到普惠銀行》通過對歷史的跟蹤研究提出，“僅提供信貸”或“僅提供存款”的機構更有可能倒閉，無論是從業務還是機構發展的角度，存款和貸款需要兼而有之。原因在於，對客戶特別是財力有限的客戶而言，存款和貸款都是應對不確定沖擊的重要方式；對銀行而言，存款是金融機構的低成本資金來源，且相對於其他外部資金更加穩定可靠；對業務發展而言，貸款和存款業務之間存在較強的協同效應；對於風險防控而言，存款會通過鄰居和同輩施壓來增強借款人的還款意願，降低風險發生概率。正因如此，一些實證研究提出，在統計意義上區分小微金融機構成功與否的唯一因素是，它們是否以及在多大程度上調動了當地存款。

通過對德國儲蓄銀行和合作銀行的縱向歷史分析和橫向案例比較，給普惠金融發展中的一些重大問題提供了新的解釋。

“使命漂移”即商業性金融機構迫於盈利壓力和可持續性發展而改變服務宗旨和經營策略，轉而以盈利為導向，偏離服務中小企業、社會大眾的普惠使命。學術、行業和政策專家對於金融機構開展普惠金融服務是否存在“使命漂移”一直存在爭議。

德國的儲蓄銀行和合作銀行200多年來踐行廣義的普惠金融服務，服務對象涵蓋了社會自下而上的所有階層，也為初創、微型、小型、中型企業全力提供金融服務，兩類銀行幾乎占據德國銀行業的半壁江山，並有效應對了兩次世界大戰和一系列經濟金融危機沖擊，展示出了極好的韌性。這背後的關鍵是，普惠金融需要跳出金融開展金融服務。

其一，不以追求利潤最大化為目標，向儲蓄支付標準的、正向的市場利率，並按公平透明的條款和條件發放貸款。這背後的重要原理是，在小微金融和普惠金融服務中，與借款人支付能力相匹配的適度利率有助於提高小微企業的盈利能力，將銀行的信貸風險保持在較低水平，實現了“低利率—低收益—低風險”的正向循環。而高利率往往會加大道德風險和企業破產概率，反過來也會對貸款機構產生負面沖擊。

其二，非常註重社會普惠，重點關註窮人金融服務，而不排斥非窮人。這種非歧視性金融服務讓德國地方性銀行成為驅動創新、發展經濟、改善就業的重要動力，反過來也為地方性銀行的持續發展提供了有利的宏觀經濟環境。

儲蓄銀行和合作銀行在產權上采取的是公有製或會員製，對此很多專家學者認為，這種產權製度不太可能是金融機構造福普通民眾、改善小微金融、促進經濟社會全面發展的可選模式。懷疑的依據主要是公共銀行難以防範各種“行政幹預”，而會員製的合作銀行又面臨“一人一票”規則下的機構組織控製問題。

根據新製度經濟學理論，任何製度都可以通過契約、激勵和約束來描述，一個機構的持續成功，需要這些要素相輔相成，且要與機構運行的環境相一致。德國儲蓄銀行和合作銀行的持久成功，不僅僅在於堅守“地域原則”和“雙重目標”，還因為它們以各自的方式根據良好製度要素進行調整，形成適合自己的製度框架和治理體系。

一方面，德國為地方性銀行的發展創造了適宜的法律框架，允許機構及管理人員以其認為合適的方式開展銀行業務，同時讓地方政府和官員無法為個人財務和政治目的而幹預機構經營；另一方面，德國建立了多層面的監管體系，兩類銀行除了接受監管當局的規製和監管之外，儲蓄銀行還受到自身協會的監督，合作銀行還受到成員、各自協會及審計聯合會的管控。這一精心設計的法律、監管和自律系統極大地限製了欺詐、腐敗和行政幹預的發生，也給銀行管理層施加了壓力，讓他們能夠按照要求履行職責。此外，在各家機構之上建立“超地方性機構”——協會和中央清算銀行，打造地方性銀行網絡，建立機構流動性互助和存款保險計劃，讓儲蓄銀行和合作銀行在一些業務上可以發揮規模經濟效應，並更好地管理流動性風險。

發達國家普遍是實施私人股東純粹市場化運營的金融機構，因而很多論點認為，以私人持股公司形式存在的銀行，或者由私人股東和公共股東混合持股存在的銀行，比儲蓄銀行和合作銀行“更好”。加之，數字化轉型加快推進，有論點認為，未來的銀行體系應該由大型的、股東所有的、純粹以利潤為導向的上市銀行主導。

德國儲蓄銀行和合作銀行的發展實踐對上述觀點進行了反駁。《從小微金融到普惠銀行》一書從生物多樣性的視角給出了解釋：“大多數專家強烈主張保護所有物種，包括那些目前對生態系統的作用並不明顯的物種。他們的主要論點是，我們今天不知道，事實上也不知道，哪種植物或動物有一天可能在治愈某些目前未知的疾病方面發揮關鍵作用。一旦一個物種滅絕，它就無法在未來發揮這種可能有益的作用——不論它的貢獻有多大”；“多樣性和競爭有助於促進（合作銀行、儲蓄銀行）自主經營和持續發展”。類似的論點也適用於開展小微金融和普惠金融服務的銀行體系：盡管目前以私人持股形式存在的銀行或由私人股東和公共股東混合持股存在的銀行似乎比公共銀 行和合作銀行表現更好，但不能排除的是，由於當下未知的某些原因，對儲蓄銀行和合作銀行持懷疑態度的個人未來可能會改變看法。

在一個國家的銀行體系內，不同組織類型銀行的相互轉換是系統開放性和多樣性的重要保障。如果儲蓄銀行（以公共銀行的形式）或合作銀行不再存在，關於如何組織和管理這類銀行的專業知識“滅絕”，便永遠失去了多樣性和開放性的保障。此外，只由私人股東擁有銀行組成的“機構單一文化”存在極大的組織模式僵化風險，難以滿足經濟社會多樣性的需求，更難以在經濟目標和社會目標上實現良性平衡，而這兩者都是普惠金融發展的關鍵所在。正如《從小微金融到普惠銀行》提出：“最好不要放棄儲蓄銀行和合作銀行模式，因為它們通常是實現普惠金融的合適模式，盡管這些法律和製度形式也存在一些弱點，特別是在治理方面。我們不應忽視這樣一個事實，即它們也具有相當大的優勢。”

當前我國正在研究製定新的普惠金融發展規劃，深化推進農商行、省聯社改革，積極改進中小銀行的公司治理和風險管控。德國儲蓄銀行、合作銀行的發展歷程、管理製度、商業模式、公司治理等，對我國地方性銀行的改革發展化險不乏重要啟示。

地方性銀行的改革發展化險需要在經濟金融改革發展的大軌道中推進。德國儲蓄銀行和合作銀行的發展歷史表明，其成立、改革和演變既是解決當時經濟社會問題的需要，也為推進經濟社會變革提供了工具。從18世紀末開始，歐洲西北部地區從傳統農業經濟向工業化、城市化轉型，德國儲蓄銀行和合作銀行的出現是為了緩解這些轉型變化帶來的負面沖擊，比如失業、貧窮、饑荒等經濟社會問題。在此後的發展過程中，德國這兩類銀行經受住全球化、數字化的沖擊，始終堅守服務當地、服務小微、服務貧困群眾的使命，堅持“社會福利最大化”而非“商業利潤最大化”的商業模式。

我國正在加快推進中國式現代化，積極推進數實融合、產業融合、城鄉融合、區域融合、大中小企業融合發展，全國統一大市場建設也在積極推進；同時大型銀行、股份製銀行也在利用資金成本優勢、展業渠道優勢以及數字化先發優勢，積極推進服務下沈。在新的經濟環境和市場競爭下，城商行、農商行等地方性銀行需要改革轉型，但如何在新的經濟社會變革趨勢下堅守發展定位、提升發展效率，依然是轉型發展的重點。

從德國儲蓄銀行和合作銀行的改革發展經驗看，既要有“不變”的定力，也要有“變”的活力。一方面，不論經濟社會如何變革，小微企業、相對貧困人群總是存在的，金融市場的小微客戶、貧困客戶仍然存在，城商行、農商行需要堅定服務當地、服務小微、服務貧困人群的發展定位，不斷拓展金融服務的邊界，下探金融服務的深度，“深耕本地、做精做細”始終有市場；另一方面，在產業、城鄉、區域、大中小企業融合發展的大趨勢下，地方性銀行金融服務的產品、渠道和方式需要有一定的改變，核心是要讓金融服務走進產業、走進小微、走進農村、走近農民，即真正做到金融體系與實體經濟的同存共榮。在這方面，通過數字化轉型推動供應鏈金融與產業供應鏈在客戶、產品和渠道上“雙鏈聯動”模式，值得重點關註。

銀行機構要在經濟意義上生存下來，並在普惠意義上做好金融服務，離不開組織製度和激勵機製的保障。對於致力於服務小微服務本地的地方性銀行而言，堅守本地發展意味著資產的規模有限，難以享受規模優勢和降低經營成本；還意味著服務的客戶有限，難以享受客戶分散優勢和降低貸款風險。對此，德國儲蓄銀行和合作銀行在組織製度上，通過法律法規、治理約束機製要求機構堅守“地域原則”和“雙重目標”，並建立中央機構負責推進業務合作、審計監督、流動性互助和存款保險，從而在保障地域性、專業性優勢的同時有效緩解了業務規模小、客戶集中化的短板。

當前我國省聯社、農信社、農商行正處於改革化險的重要關口。城商行層面兼並重組成立了遼沈銀行、山西銀行、四川銀行、中原銀行等，農商行層面成立了浙江農商聯合銀行，海南、河南、甘肅、山西等地明確將組建省級農商聯合銀行，遼寧、四川等地將申請組建省級農商行。從德國儲蓄銀行和合作銀行的機構改革和發展歷程看，省域層面的聯合合並給城商行、農商行帶來的規模優勢和範圍優勢有限，更重要的是在強化法人主體公司治理和激勵約束機製的基礎上，成立全國性的協調機構（類似德國儲蓄銀行和合作銀行之上的“超地方性機構”——中央清算銀行和全國服務網絡）：一方面強化跨機構、自律性的業務培訓、審計、監督等服務，對法人行社的經營管理形成製約；另一方面加強資金、業務和技術合作，加強流動性互助，通過跨區域業務合作解決本地化經營的短板（如本地化經營、跨區域開展全鏈條供應鏈金融服務），協同攻關金融科技研發和數字化轉型。

為保障金融服務的人民性與普惠性，地方性銀行的發展需要地方政府伸出“援助之手”而非“掠奪之手”（即把金融當財政用，並通過各種方式實施行政幹預）。德國儲蓄銀行和合作銀行的發展歷史表明，地方性銀行的發展需要政府在監管普惠金融服務、製定激勵和補償製度、建立金融基礎設施方面發揮積極作用，但“嚴格的國家幹預絕不是理想模式，市場機製的效用需要受到製度約束，（普惠金融發展）需要協調社會目標和財務目標”；同時，“不受控製的貨幣貶值、零利率或負利率政策會使得普惠金融的儲蓄賦能模式無效”（《從小微金融到普惠銀行》）。

當前我國推進省聯社、農信社、農商行改革的重點是如何處理好地方政府、省級聯社、法人行社之間的關系。其中備受關註的省聯社改革，是各地根據自身情況選擇合適的模式。目前主要有四種模式：一是成立統一法人農商銀行，如當前北京、上海、天津、重慶等直轄市農商行采用的模式；二是組建省農商聯合銀行，如浙江農商聯合銀行，不改變各個法人行社的獨立法人地位，未打破“省聯社—農商行”的二元管理模式；三是改製為金融控股公司，如寧夏黃河農商行，將省聯社改製為金融控股公司，以出資入股方式整合縣級法人行社，打造銀行控股集團；四是金融服務公司模式，剝離省聯社行政管理職能，轉型為縣級法人行社提供戰略咨詢、科技系統建設、金融產品研發的服務公司。目前省聯社承擔了對下屬法人行社的管理、指導、協調、服務職責，但定位不夠清晰，四大職能難以協調；省聯社對下屬法人行社沒有產權，不具備法人治理結構，“行政性幹預”問題突出，影響了法人行社的自主發展和經營效率。

不論采用哪種模式，德國儲蓄銀行和合作銀行在處理政府支持與自主經營方面的經營值得借鑒。首先，需要通過立法保障法人行社的自主經營權，並要通過適當的機製安排，避免地方政府通過政策、人員安排、財政存款等方式進行“行政幹預”；其次，打造更加有效的公司治理機製，可以考慮采用民主和集中相結合的模式，定期由地方政府推薦省級機構管理層（理事會）的備選人員名單，在此基礎上各家銀行按照自身的資產/資本規模分配選票，差額選舉成立省級機構的理事會，理事會選拔理事長（行長）；最後，省級機構履行好對法人行社的監督、審計，對金融監管形成有效補充，同時提供流動性管理、數字化轉型方面的支持，協調轄內機構的業務合作，提升業務發展的規模效應和範圍效應。