在乡村振兴全面推进、大型银行全面下沉、数字化转型全面加速的大背景下，我国地方性中小银行的普惠金融服务成为近期政策层、学术界、行业内的讨论焦点，问题包括：我国城市商业银行（下称“城商行”）、农村商业银行（下称“农商行”）等地方性银行是否还有生存发展空间，是否还是普惠金融服务的主力银行；在坚定推进普惠金融的大轨道上，地方性银行如何兼顾商业性、人民性和普惠性，如何有效防范金融机构的“使命飘移（Mission Drift）”；在全国统一大市场建设和农村一二三产业融合发展的大趋势下，地方性中小银行未来是否仍需坚守“区域经营”底线，等等。

放眼海外，德国金融体系的银行主导、重视实体经济发展等特征与我国存在一定相似性。德国地方性银行（包括储蓄银行、合作银行）一直是小微金融、普惠金融的主力银行，经历200多年发展依然保有活力，成功应对了多次危机冲击，经营绩效比一般商业银行更好更稳定，相较于世界其他小微金融服务模式更加稳健高效。德国地方性银行的发展历程、管理制度、商业模式、治理模式等，在一定程度上为我国的上述问题给出了或直接或间接的解答，可为我国地方性银行改革化险发展提供重要的启示和借鉴。

德国银行体系由三大支柱组成：一般商业银行、公共储蓄银行和成员合作银行（合作社）。其中，2021年地方性的储蓄银行和合作银行的资产规模占比高达48%。德国地方性储蓄银行和合作银行分别经历了长达220多年历史和170多年的发展，依然活力十足。德国储蓄银行和合作银行的发展始终围绕“社会导向的地方性商业银行”，坚守“地域原则”和“双重目标”，聚焦于小微企业和社会大众金融服务，长期保持稳健发展。莱因哈德·H·施密特、汉斯·迪特·塞贝尔、保罗·托马斯在《从小微金融到普惠银行》一书中较为全面地揭示了德国两类地方性银行经久不衰的秘密。

一是德国储蓄银行和合作银行具有内在一致性。在德国，储蓄银行起初是政府自上而下发起的，合作银行主要是社会基层自下而上推出的，但两者持续成功的背后有六大共性因素：其一，始终坚守“经济社会双重目标”——实现财务可持续和促进社会发展；其二，制定了有利于实现经济社会目标导向的公司治理制度；其三，不断完善基础金融服务，成为面向公众的全能银行；其四，发展得到社会和政府的支持，并建立相应的法律框架保障；其五，建立了为地方性金融机构提供保障的中央协调机构和成员协同网络；其六，始终坚守为小企业发展和社会公众提供金融服务的定位，并不断发展和保持稳定。《从小微金融到普惠银行》还总结提出地方性银行稳健高效地发展普惠金融服务的十二大核心要素：普惠的、负责任的、可持续盈利的、聚焦当地的、有韧性的、基于价值的、可靠的、对客户公平的、透明的、以客户和社区为导向的、具有一致性的制度设计，并加入相关机构组成的协同网络（互助性的）。

二是坚持普惠金融为人民服务的发展定位。在英法等其他欧洲国家，储蓄银行和合作银行是“由政府发起的、为政府服务的机构”，引导普通民众的存款为政府服务，而不是用于向当地的企业和居民发放贷款，来促进当地的投资和发展，结果是这类机构对当地企业和居民的吸引力越来越小。而在德国，储蓄银行和合作银行一开始就明确并始终坚持的定位是，为当地储户、中小企业和投资者服务的地方性银行—— “由人民发起的、为人民服务的机构”。

三是始终坚持地方性银行“区域经营原则”。这两类机构持专注于在机构成立的地区经营发展，从而实现了解自己的客户、避免简单追求规模增长、经营利润留在本地和支持当地经济社会发展。此外，德国的法律法规正式引入了地方性银行经营遵行重点地方区域规则，即所谓的“地域原则”：一方面防止地方性银行与不熟悉的外地客户进行业务往来，做好最初始的风险防控；另一方面限制同类机构内部过度竞争，为各地的地方性银行发展提供一定程度的保护。

四是高度重视储蓄对地方性银行发展的作用。在普惠金融发展历史上，储蓄成为“金融发展被遗忘的一半”，但可能是更重要的“一半”。《从小微金融到普惠银行》通过对历史的跟踪研究提出，“仅提供信贷”或“仅提供存款”的机构更有可能倒闭，无论是从业务还是机构发展的角度，存款和贷款需要兼而有之。原因在于，对客户特别是财力有限的客户而言，存款和贷款都是应对不确定冲击的重要方式；对银行而言，存款是金融机构的低成本资金来源，且相对于其他外部资金更加稳定可靠；对业务发展而言，贷款和存款业务之间存在较强的协同效应；对于风险防控而言，存款会通过邻居和同辈施压来增强借款人的还款意愿，降低风险发生概率。正因如此，一些实证研究提出，在统计意义上区分小微金融机构成功与否的唯一因素是，它们是否以及在多大程度上调动了当地存款。

通过对德国储蓄银行和合作银行的纵向历史分析和横向案例比较，给普惠金融发展中的一些重大问题提供了新的解释。

“使命漂移”即商业性金融机构迫于盈利压力和可持续性发展而改变服务宗旨和经营策略，转而以盈利为导向，偏离服务中小企业、社会大众的普惠使命。学术、行业和政策专家对于金融机构开展普惠金融服务是否存在“使命漂移”一直存在争议。

德国的储蓄银行和合作银行200多年来践行广义的普惠金融服务，服务对象涵盖了社会自下而上的所有阶层，也为初创、微型、小型、中型企业全力提供金融服务，两类银行几乎占据德国银行业的半壁江山，并有效应对了两次世界大战和一系列经济金融危机冲击，展示出了极好的韧性。这背后的关键是，普惠金融需要跳出金融开展金融服务。

其一，不以追求利润最大化为目标，向储蓄支付标准的、正向的市场利率，并按公平透明的条款和条件发放贷款。这背后的重要原理是，在小微金融和普惠金融服务中，与借款人支付能力相匹配的适度利率有助于提高小微企业的盈利能力，将银行的信贷风险保持在较低水平，实现了“低利率—低收益—低风险”的正向循环。而高利率往往会加大道德风险和企业破产概率，反过来也会对贷款机构产生负面冲击。

其二，非常注重社会普惠，重点关注穷人金融服务，而不排斥非穷人。这种非歧视性金融服务让德国地方性银行成为驱动创新、发展经济、改善就业的重要动力，反过来也为地方性银行的持续发展提供了有利的宏观经济环境。

储蓄银行和合作银行在产权上采取的是公有制或会员制，对此很多专家学者认为，这种产权制度不太可能是金融机构造福普通民众、改善小微金融、促进经济社会全面发展的可选模式。怀疑的依据主要是公共银行难以防范各种“行政干预”，而会员制的合作银行又面临“一人一票”规则下的机构组织控制问题。

根据新制度经济学理论，任何制度都可以通过契约、激励和约束来描述，一个机构的持续成功，需要这些要素相辅相成，且要与机构运行的环境相一致。德国储蓄银行和合作银行的持久成功，不仅仅在于坚守“地域原则”和“双重目标”，还因为它们以各自的方式根据良好制度要素进行调整，形成适合自己的制度框架和治理体系。

一方面，德国为地方性银行的发展创造了适宜的法律框架，允许机构及管理人员以其认为合适的方式开展银行业务，同时让地方政府和官员无法为个人财务和政治目的而干预机构经营；另一方面，德国建立了多层面的监管体系，两类银行除了接受监管当局的规制和监管之外，储蓄银行还受到自身协会的监督，合作银行还受到成员、各自协会及审计联合会的管控。这一精心设计的法律、监管和自律系统极大地限制了欺诈、腐败和行政干预的发生，也给银行管理层施加了压力，让他们能够按照要求履行职责。此外，在各家机构之上建立“超地方性机构”——协会和中央清算银行，打造地方性银行网络，建立机构流动性互助和存款保险计划，让储蓄银行和合作银行在一些业务上可以发挥规模经济效应，并更好地管理流动性风险。

发达国家普遍是实施私人股东纯粹市场化运营的金融机构，因而很多论点认为，以私人持股公司形式存在的银行，或者由私人股东和公共股东混合持股存在的银行，比储蓄银行和合作银行“更好”。加之，数字化转型加快推进，有论点认为，未来的银行体系应该由大型的、股东所有的、纯粹以利润为导向的上市银行主导。

德国储蓄银行和合作银行的发展实践对上述观点进行了反驳。《从小微金融到普惠银行》一书从生物多样性的视角给出了解释：“大多数专家强烈主张保护所有物种，包括那些目前对生态系统的作用并不明显的物种。他们的主要论点是，我们今天不知道，事实上也不知道，哪种植物或动物有一天可能在治愈某些目前未知的疾病方面发挥关键作用。一旦一个物种灭绝，它就无法在未来发挥这种可能有益的作用——不论它的贡献有多大”；“多样性和竞争有助于促进（合作银行、储蓄银行）自主经营和持续发展”。类似的论点也适用于开展小微金融和普惠金融服务的银行体系：尽管目前以私人持股形式存在的银行或由私人股东和公共股东混合持股存在的银行似乎比公共银 行和合作银行表现更好，但不能排除的是，由于当下未知的某些原因，对储蓄银行和合作银行持怀疑态度的个人未来可能会改变看法。

在一个国家的银行体系内，不同组织类型银行的相互转换是系统开放性和多样性的重要保障。如果储蓄银行（以公共银行的形式）或合作银行不再存在，关于如何组织和管理这类银行的专业知识“灭绝”，便永远失去了多样性和开放性的保障。此外，只由私人股东拥有银行组成的“机构单一文化”存在极大的组织模式僵化风险，难以满足经济社会多样性的需求，更难以在经济目标和社会目标上实现良性平衡，而这两者都是普惠金融发展的关键所在。正如《从小微金融到普惠银行》提出：“最好不要放弃储蓄银行和合作银行模式，因为它们通常是实现普惠金融的合适模式，尽管这些法律和制度形式也存在一些弱点，特别是在治理方面。我们不应忽视这样一个事实，即它们也具有相当大的优势。”

当前我国正在研究制定新的普惠金融发展规划，深化推进农商行、省联社改革，积极改进中小银行的公司治理和风险管控。德国储蓄银行、合作银行的发展历程、管理制度、商业模式、公司治理等，对我国地方性银行的改革发展化险不乏重要启示。

地方性银行的改革发展化险需要在经济金融改革发展的大轨道中推进。德国储蓄银行和合作银行的发展历史表明，其成立、改革和演变既是解决当时经济社会问题的需要，也为推进经济社会变革提供了工具。从18世纪末开始，欧洲西北部地区从传统农业经济向工业化、城市化转型，德国储蓄银行和合作银行的出现是为了缓解这些转型变化带来的负面冲击，比如失业、贫穷、饥荒等经济社会问题。在此后的发展过程中，德国这两类银行经受住全球化、数字化的冲击，始终坚守服务当地、服务小微、服务贫困群众的使命，坚持“社会福利最大化”而非“商业利润最大化”的商业模式。

我国正在加快推进中国式现代化，积极推进数实融合、产业融合、城乡融合、区域融合、大中小企业融合发展，全国统一大市场建设也在积极推进；同时大型银行、股份制银行也在利用资金成本优势、展业渠道优势以及数字化先发优势，积极推进服务下沉。在新的经济环境和市场竞争下，城商行、农商行等地方性银行需要改革转型，但如何在新的经济社会变革趋势下坚守发展定位、提升发展效率，依然是转型发展的重点。

从德国储蓄银行和合作银行的改革发展经验看，既要有“不变”的定力，也要有“变”的活力。一方面，不论经济社会如何变革，小微企业、相对贫困人群总是存在的，金融市场的小微客户、贫困客户仍然存在，城商行、农商行需要坚定服务当地、服务小微、服务贫困人群的发展定位，不断拓展金融服务的边界，下探金融服务的深度，“深耕本地、做精做细”始终有市场；另一方面，在产业、城乡、区域、大中小企业融合发展的大趋势下，地方性银行金融服务的产品、渠道和方式需要有一定的改变，核心是要让金融服务走进产业、走进小微、走进农村、走近农民，即真正做到金融体系与实体经济的同存共荣。在这方面，通过数字化转型推动供应链金融与产业供应链在客户、产品和渠道上“双链联动”模式，值得重点关注。

银行机构要在经济意义上生存下来，并在普惠意义上做好金融服务，离不开组织制度和激励机制的保障。对于致力于服务小微服务本地的地方性银行而言，坚守本地发展意味着资产的规模有限，难以享受规模优势和降低经营成本；还意味着服务的客户有限，难以享受客户分散优势和降低贷款风险。对此，德国储蓄银行和合作银行在组织制度上，通过法律法规、治理约束机制要求机构坚守“地域原则”和“双重目标”，并建立中央机构负责推进业务合作、审计监督、流动性互助和存款保险，从而在保障地域性、专业性优势的同时有效缓解了业务规模小、客户集中化的短板。

当前我国省联社、农信社、农商行正处于改革化险的重要关口。城商行层面兼并重组成立了辽沈银行、山西银行、四川银行、中原银行等，农商行层面成立了浙江农商联合银行，海南、河南、甘肃、山西等地明确将组建省级农商联合银行，辽宁、四川等地将申请组建省级农商行。从德国储蓄银行和合作银行的机构改革和发展历程看，省域层面的联合合并给城商行、农商行带来的规模优势和范围优势有限，更重要的是在强化法人主体公司治理和激励约束机制的基础上，成立全国性的协调机构（类似德国储蓄银行和合作银行之上的“超地方性机构”——中央清算银行和全国服务网络）：一方面强化跨机构、自律性的业务培训、审计、监督等服务，对法人行社的经营管理形成制约；另一方面加强资金、业务和技术合作，加强流动性互助，通过跨区域业务合作解决本地化经营的短板（如本地化经营、跨区域开展全链条供应链金融服务），协同攻关金融科技研发和数字化转型。

为保障金融服务的人民性与普惠性，地方性银行的发展需要地方政府伸出“援助之手”而非“掠夺之手”（即把金融当财政用，并通过各种方式实施行政干预）。德国储蓄银行和合作银行的发展历史表明，地方性银行的发展需要政府在监管普惠金融服务、制定激励和补偿制度、建立金融基础设施方面发挥积极作用，但“严格的国家干预绝不是理想模式，市场机制的效用需要受到制度约束，（普惠金融发展）需要协调社会目标和财务目标”；同时，“不受控制的货币贬值、零利率或负利率政策会使得普惠金融的储蓄赋能模式无效”（《从小微金融到普惠银行》）。

当前我国推进省联社、农信社、农商行改革的重点是如何处理好地方政府、省级联社、法人行社之间的关系。其中备受关注的省联社改革，是各地根据自身情况选择合适的模式。目前主要有四种模式：一是成立统一法人农商银行，如当前北京、上海、天津、重庆等直辖市农商行采用的模式；二是组建省农商联合银行，如浙江农商联合银行，不改变各个法人行社的独立法人地位，未打破“省联社—农商行”的二元管理模式；三是改制为金融控股公司，如宁夏黄河农商行，将省联社改制为金融控股公司，以出资入股方式整合县级法人行社，打造银行控股集团；四是金融服务公司模式，剥离省联社行政管理职能，转型为县级法人行社提供战略咨询、科技系统建设、金融产品研发的服务公司。目前省联社承担了对下属法人行社的管理、指导、协调、服务职责，但定位不够清晰，四大职能难以协调；省联社对下属法人行社没有产权，不具备法人治理结构，“行政性干预”问题突出，影响了法人行社的自主发展和经营效率。

不论采用哪种模式，德国储蓄银行和合作银行在处理政府支持与自主经营方面的经营值得借鉴。首先，需要通过立法保障法人行社的自主经营权，并要通过适当的机制安排，避免地方政府通过政策、人员安排、财政存款等方式进行“行政干预”；其次，打造更加有效的公司治理机制，可以考虑采用民主和集中相结合的模式，定期由地方政府推荐省级机构管理层（理事会）的备选人员名单，在此基础上各家银行按照自身的资产/资本规模分配选票，差额选举成立省级机构的理事会，理事会选拔理事长（行长）；最后，省级机构履行好对法人行社的监督、审计，对金融监管形成有效补充，同时提供流动性管理、数字化转型方面的支持，协调辖内机构的业务合作，提升业务发展的规模效应和范围效应。