一、金融檢查手冊內容上的問題點和局限性

正如金融監督廳的政策文件《金融檢查監督的方法和前進方向（檢查、監督基本方針）》所指出的，《金融檢查手冊》在不良貸款危機期間的金融檢查監督中存在“只註重形式”、“只註重過去”和“只註重局部”的問題。金融服務管理局在政策文件中提出金融管理部門必須取消註重“形式、過去和局部”，將視角擴大到“實質、未來和整體”的論斷就說明了這一點。

（一）“只註重形式”：對抵押品、信貸擔保的依賴

意味著金融檢查和監督更多地關註抵押品和擔保的存在，而不是借款人業務的性質；關註提供遵守規則的證據，而不是提供符合客戶需求的服務。

金融機構強調抵押品是它們自己的要求。此外，日本約有70%的中小企業宣布虧損，而信用擔保協會的擔保是財務基礎薄弱、抵押能力不足的中小企業的主要資金來源。因此，不一定說對抵押品和信用擔保的依賴是《金融檢查手冊》帶來的。但是，在《金融檢查手冊》中明確提出了“通過抵押進行調整”和“通過擔保進行調整”，在自我評估的債權分類標準中也強調了抵押和擔保。這導致了金融機構在信貸風險管理中更加重視抵押品。

《金融檢查手冊》意在成為核查金融機構抵押和擔保是否充足的教科書，旨在確立金融機構最起碼的做法，並未納入如何在融資和篩選中考慮企業產生的現金流等要素，而這些要素對於企業生存能力評估至關重要。它沒有納入如何在融資和篩選中考慮企業產生的現金流等要素，而這對企業可行性評估至關重要。不可否認，這導致金融機構的行為是，即使判斷企業盈利並可以貸款，但擔心在檢查過程中，如果借款人的情況日後惡化，會被質疑抵押和擔保是否充分。金融服務管理局承認，1999年製定的《金融檢查手冊》附錄主要利用外部標準對貸款進行分類，而不是了解借款人的實際情況。

還有一個問題是，在現場工作的金融機構從業人員受到手冊至上的思想而導致邊緣化，金融機構在《金融檢查手冊》的基礎上自創手冊，在銷售領域只適用檢查表，將金融檢查的基本理念拋之腦後。

雖然在《金融檢查手冊》中有“要考慮金融機構的規模和特點，確保不陷入機械化、千篇一律的操作”等表述，但從整體上看，凡事皆采用手冊和製定好的規則，是否違背了這一思想？總體而言，該手冊用的是“統一的核對表”方法來檢查，經常使用“是否已製定內部規則”和“是否已在組織內部傳達”等短語。因此，金融機構因擔心在金融檢查中被找出漏洞，而不願意偏離手冊中描述的做法，迫使他們對於“如何保留檢查過的證據”采取形式主義的做法。對《金融檢查手冊》的依賴有導致金融機構“停止思考”的一面。

（二）“只註重過去”：重視財產狀況的定量評估

“只註重過去”是指更重視過去管理的結果--當前的資產負債表，而不是未來管理的可持續性；註重過去違反法律法規的行為，而不是應對不斷變化的客戶需求。當時的金融檢查和監督側重於確認過去單一時間點的穩健性，並沒有從足夠的視角來看待企業未來的穩健性是否有保障。

不良貸款問題期間的金融檢查特別強調對財務狀況量化評估的核查，這些評估顯示了過去的業績。在金融檢查手冊的“自我評估檢查（附錄1）”中對借款人進行分類時，不僅要考慮財務狀況，還要考慮技術能力、銷售能力和未來發展潛力等智力資產，這些都是評估企業"未來形態"所需的競爭力來源。但是，原則上，信貸評估是以信用等級為基礎的，債務人分類是以信用等級為基礎的，再加上是否有抵押品和擔保，這就涉及到對財務狀況的定量評估。金融機構是否對公司的商業潛力進行評估並不是重點。

二級地區銀行的客戶是小型和微型企業，它們擔心的是，手冊的“臨時摘要”在對可能破產的借款人的定義中明確包括了定量標準，但“最終摘要”卻考慮了定性信息。在金融檢查和《金融檢查手冊》中，進行了定性審查，從附件中可以看出這一點。應當指出，不能說《金融檢查手冊》忽視了對中小企業的定性評估。

然而，不可否認的是，其定性方面的某些內容沒有得到充分的核實，從而導致金融機構出現這樣的結果。金融服務管理局可能給人造成的印象是，《金融檢查手冊》的附件已成為一種安全港，繼續采用註重過去數據、抵押品和擔保等的做法更為安全，而不是努力了解借款人的實際情況，更準確地預測未來損失的可能性，從而導致註重形式和過去。金融服務管理局承認，目前根據《金融檢查手冊》對統一的內部控製製度（風險管理、撥備等）進行檢查，導致在估算撥備時完全依賴過去的壞賬經驗，難以在撥備中正確反映金融機構確認的未來壞賬風險。

金融監督廳和金融廳根據為迅速克服泡沫經濟崩潰後許多金融機構持有不良貸款而製定的《金融檢查手冊》，加強了對貸款的資產評估，並積極推動不良貸款的處置，從而導致所有金融機構被迫收縮。這導致所有金融機構被迫采取“不產生不良貸款的管理”和“嚴格按照手冊進行無風險管理”的立場。也是在這個時候，手冊中依賴於過去財務指標的審查視角自然而然地成為了貸款決策的標準。即使這不是金融服務管理局的本意，金融機構的反應也是做好準備，一旦發現哪怕是最輕微的財務問題，就會迅速退出公司，這成為一種持續的、機械的操作，導致大多數金融機構放棄了原來判斷企業價值的方法。這導致大多數金融機構放棄了判斷企業價值的原有方法。

如今，銀行貸款面臨的挑戰之一，就是根據貸款人企業的潛力和未來現金流，在評估貸款人企業還款潛力的基礎上提供貸款。此外，即使是向經營狀況沒有出現嚴重問題的借款人發放貸款，許多金融機構面臨的關鍵問題之一也是如何為未來的違約做好準備，如何在風險顯現之前提供有效的管理支持，此時借款人的信用狀況存在未來嚴重惡化的潛在風險。這是許多金融機構面臨的關鍵問題之一。著眼於未來識別和評估信貸風險已變得十分重要。然而，不良貸款危機期間的金融檢查並未解決這一問題。

（三）“只註重局部”

“只註重局部”是指只註重個別資產評估，而不討論金融機構整體管理中真正重要的風險，或者只指責個別違法違規行為，而忽視對問題根源的調查，如治理、企業文化等，也不討論必要的對策。當時的金融檢查和監督往往只盯著重重框框的一角，沒有抓住關鍵問題。

在最低標準核查方面，大多企業沒有采取全面的、以實質內容為導向的方法。

二、金融檢查手冊內容問題導致的金融機構問題

（一）最低標準核查導致的負向反饋

在不良資產危機期間的金融檢查中，重點在於形式上是否遵守了最低標準，而忽視了檢查銀行是否在實踐中提供了良好的金融服務和風險管理運行情況。

在本世紀初之前，當局工作的主要重點是根據《金融檢查手冊》核查自我評估和個別貸款的核銷和撥備是否充分，以及核查最低資本充足率的履行情況。2000年代初，重點是確保遵守最低限度的法律規定，以保護用戶，並根據核對表對違法行為進行了詳盡的確認。關於系統穩定、用戶保護和市場公平與透明這三個目標，檢查最低標準執行情況的檢查和監督往往偏重於形式、過去和片面的角度。雖然"最低標準核查"是必要的，但在2000年代末期之後，從形式、過去和局部的角度來審查工作的問題依然存在。

當時的《金融檢查手冊》具有作為最低標準核查手冊的局限性。並且，當時的金融監管當局並不強調動態監管，相對的，當時提倡的是基於規則的事後監督。沒有采用動態監管的意思是，在沒有明顯違反最低標準的階段，以預防性的方式指出問題點，要求極有可能違反最低標準的金融機構采取改進措施，以防止其實際違反標準。

在不良資產危機期間，《金融檢查手冊》並沒有發揮動態監督的作用。鑒於金融服務機構已將"更好的監管"倡議作為一項明確的任務，並正在清理“最低標準”，因此決定從被動應對出現的問題轉變為主動應對，挑戰形勢的自覺發展，以“最佳實踐”為目標。

金融監管有兩種方法：基於規則的方法和基於原則的方法。在前者中，監管機構製定詳細的規則和條例，並將其應用於個案。相比之下，後者是由金融機構方面製定需要遵守的主要原則和規範，監管者在尊重金融機構自主權的同時采取行動。更好監管的第一支柱是實現兩者的最佳結合。在出現不良資產問題期間，實施了以規則為基礎的金融監管。這是因為不良資產問題是一項重大挑戰。金融機構被迫按照《金融檢查手冊》放貸和收貸。

全國中小企業協會理事會指出，《金融檢查手冊》使得投資性質的貸款難以發放。僅以機械的資本充足率來衡量金融機構的健全性是有局限性的，公共機構應從“向社會順利供應資金”和方便用戶的角度來指導其評估和信息披露。現行的《金融檢查手冊》被批評為在不良貸款問題時期不利於促進和發展中小企業的金融交易。

（二）對金融機構融資發展、金融機構個性與特性發展的阻礙

在《金融檢查手冊》製定之初，其統一適用所帶來的不利影響是顯而易見的。

金融機構本應根據《金融檢查手冊》自願編製符合自身特點的詳細手冊，努力確保自身業務的健全性和適當性。然而，金融服務局多次以“根據檢查表定期對所有金融機構進行全面核查，並對個別不符合要求的情況進行指出和懲戒”的形式進行最低標準核查，並且已經成為固定的做法，而這很可能導致金融機構無法遵守檢查手冊的規定。內部規則一旦製定，就會長期固定，給多樣化和積極主動的創造性造成了障礙。在不良貸款問題時期過後，這仍然是一個主要問題。

在以《金融檢查手冊》為基礎的檢查和監督方法中，單項資產評估和法律法規遵守情況的事後檢查都是根據基於規則的形式檢查進行的，這導致了上文提到的三個問題：“只重視形式”、“只重視過去”、“只重視局部”，而這抑製了金融機構的創造性和獨創性，降低了金融機構的鑒別能力。這也是遲遲不能取消日本式金融、引進基於商業潛力評估的貸款的原因之一。商業潛力評估要求全面了解企業的經營資源（人、物、財、信息等），掌握企業的實際情況，著眼於企業的過去、現在和未來。

基於《金融檢查手冊》的金融檢查也會導致銀行家思考能力的下降。《金融檢查手冊》包含了許多正面的內容，但過於詳細，這就剝奪了金融機構發揮創造力和聰明才智的空間，導致思維進步的停止，進而導致風險管理的章程化。

金融服務管理局現在指出，附件限製金融機構改進業務模式和客戶特征的努力是不可取的。金融檢查手冊設想的業務範圍相當有限，各個金融機構的管理策略和貸款政策在手冊中沒有得到充分體現，對內部控製製度（風險管理、準備金等）的統一檢查導致了對抵押品和擔保的過度依賴，貸款人了解和判斷借款人業務的能力下降。該局指出，這對貸款行為產生了影響。目前，該機構的目標是根據業務模式的多樣性開展金融檢查和監督，以便於金融機構發揮自身的主動性和創造性。金融監督廳正在努力改變對貸款的檢查和監督，使之更符合金融機構的個性和特點，並促進與金融機構的對話。

（三）短期無抵押貸款向長期融資變動的困難性

2002年製定的《金融檢查手冊》（中小型企業貸款）單行本中的一項案例研究指出，連續重寫票據已成為常態的貸款應分為與正常營運資金相對應的部分和超出正常營運資金的部分，並應審查超出正常營運資金的部分是否構成不良貸款。超出正常周轉資金的部分應審查是否構成不良貸款。

為此，許多金融機構決定避免為正常周轉資金部分提供短期票據貸款，轉而采用長期存單（有抵押和擔保，並按期償還）。本應通過短期持續貸款或透支交易處理的流動資金貸款被轉為契約貸款，這與現金流不符，並且導致交易方的現金流極度惡化。

自《金融檢查手冊》製定以來，長期貸款逐漸增加，而短期貸款逐漸減少。這是因為人們擔心短期貸款可能會被歸類為改變條款和條件的貸款，因此短期貸款被轉為長期貸款，而這一趨勢在雷曼兄弟公司倒閉後加快了。無需償還的短期流動資金貸款被轉為契據長期貸款，通過每月固定還款的方式對中小企業的現金流造成壓力，最終導致借款中小企業無法按期還款，被迫改變貸款條件，繼而無法獲得新的貸款。這導致對中小企業的短期貸款減少。短期貸款程序變得不必要，也減少了與金融機構會面的次數，延誤了企業問題的解決。

金融廳在反思一些企業即使在正常營運資金範圍內也不提供短期續貸，而是提供長期貸款（通常有抵押和擔保）的事實時，發布了一份關於中小企業貸款的報告。

2015年1月，《金融檢查手冊補編》進行了部分修訂，新增了20個案例。這些案例分析的要點是：①檢查“短期續貸資金”應對正常營運資金的相關問題；②“短期續貸”是無擔保的短期貸款，能滿足借款人的需求，在改貸時可以適當評估借款人的經營狀況和經營狀態，判斷是否應繼續貸款，這也是證明辨別能力的一種方法；③借款人的經營狀況和經營狀態可以在改貸時由借款人自行評估和判斷。

這最終解決了中小型企業難以以短期、連續貸款的形式借到正常營運資金的問題，也解決了金融機構鑒別能力下降的問題。

三、金融檢查手冊運用上的問題點

（一）財政監察專員對於手冊運用上的問題

財政監察專員的監察態度也存在問題。在中小型企業版《金融檢查手冊》出版之前，不斷有人抱怨金融機構的說法不被接受，不同的財政監察專員在實際執行手冊時做出了不同的判斷。由於缺乏了解中小企業實際情況的監察專員，導致財政監察專員在進行檢查時機械地套用手冊，對不遵守手冊的銀行員工進行批評教育。

雖然根據金融監察的目標增加了監察專員的人數，但他們大多是通過公開招聘錄用的中層人員，對監察工作的熟練程度參差不齊。正如金融廳監察專員局局長佐藤孝文所承認的那樣，隨著監察專員人數的增加，缺乏經驗的監察專員難免會對風險持保守態度，從而導致機械、千篇一律的決策。

在《金融檢查手冊》製定之初，檢查專員的能力就存在問題，導致機械統一的執行方式，對中小型和地區性金融機構以及中小微型企業產生了不利影響。

財政監察專員擔心在依靠檢查結果做出正常決策後，如果有關金融機構倒閉，當局將承擔檢查責任。這就引起了財政監察專員在實地的嚴格檢查。因此，地區金融機構擔心一旦發放貸款，就會立即被金融檢查手冊中的定義列為不良貸款，因此紛紛建立儲備金，逐步減少貸款。

對監察專員的培訓迫在眉睫，金融廳努力提高和加強對監察專員的教育和培訓，舉辦模擬核保培訓班，由資深監察專員扮演金融機構分支機構經理的角色。然而，即使在此之後，為金融廳開發和確保人力資源的挑戰依然存在。

（二）金融機構的風險規避傾向

《金融檢查手冊》強調風險管理，並不鼓勵消除風險。其基本思想是將檢查重點從以資產評估為重點的檢查轉向以風險管理為重點的檢查。但實際上，在不良資產危機時期，金融檢查的重點放在了資產自我評估檢查上，金融機構為了符合《金融檢查手冊》中銀行貸款的穩健性方面，正在朝著消除風險本身的方向采取措施，從而變得有風險規避傾向。

以存款為資金來源的銀行具有保守的特點，強調確保信貸。《金融檢查手冊》要求銀行進行穩健管理，面對這一要求，銀行的任務之一：通過信貸承擔貸款企業的經營風險，被嚴重削弱。銀行在向新企業提供信貸時變得尤為謹慎。

（三）金融機構對金融監察當局意向的揣測

《金融檢查手冊》只提出了統一的標準，並一再告誡不要機械地執行這些標準。金融機構的態度存在很大問題，它們千篇一律地按照當局的要求進行貸款。金融機構按照當局的意願行事，是導致以抵押品、信貸擔保、依賴財務分析和機械執行《金融檢查手冊》為基礎的貸款的主要因素之一。

那麽，為什麽金融機構在放貸時會按照金融檢查和監督部門的意願謹慎行事呢？

金融機構有機會對金融檢查提出質疑。之所以未能充分行使這一機會，可能是因為財政監察專員熟悉歐美金融風險管理理論，檢查人員有足夠的檢查經驗，而金融機構的工作人員辨別能力不足。可以說，對於財政監察專員指出的問題點，銀行缺乏反駁的能力。

雖然建立了“評議製度”，金融機構在與財政監察專員就公司債務人的分類無法達成一致時，可以在現場檢查結束後向監察局提出書面申請，但這種申請並不總是被聽取。其中一個原因是，在有些情況下，金融機構認為自己沒有充分掌握企業的實際情況，可以繼續像以前一樣經營，缺乏合理性，比如對行業未來的預測含糊其辭，沒有數字依據。在2004年召開的分行行長匿名討論會上，有人表示，地區金融機構是否真正了解客戶的實際情況值得懷疑，雖然在檢查中能夠做出適當的解釋是基本要求，但極少有分行行長做不到這一點。意見製度的另一個弊端是只有兩三天的寬限期就可以提出申訴。

指出了金融機構工作人員鑒別能力的不足，這背後是缺乏與企業的委托，缺乏對客戶需求的了解，以及金融機構缺乏專門技能，最重要的是，金融機構缺乏當局要求的統一性和全面性。問題還可能出在金融機構的態度上，它們一直在按照當局的要求統一和全面地開展工作。可以說，金融機構在努力遵循當局意願的態度上也存在問題。

金融檢查的法律性質及其與金融監督行政部門的聯系也被認為與發現問題有關。

金融檢查不是單純的調查。金融檢查是金融廳的檢查，金融廳掌握著金融機構的執照和審批權。據認為，金融機構不可能無視金融廳對金融穩健性的渴求，因為擔心一旦發放不良貸款就會受到懲罰。金融檢查手冊不僅僅是監察專員在檢查金融機構時使用的指南。檢查部門的金融檢查與監督部門的非現場監測和監督行政措施相互配合。如果金融檢查或非現場抵押發現沒有遵守手冊的規定，即使存在改進的空間，金融機構也可能受到行政處罰。人們認為，對這種情況的擔心導致金融機構按照金融檢查監督部門的意願，不折不扣地遵守《金融檢查手冊》。盡管《金融檢查手冊》的措辭比《臨時摘要》更為溫和，但人們認為它的應用導致了金融機構的過度反應。銀行家們不喜歡有人對他們負責的貸款進行投訴，這導致了他們心理上的退縮，使他們即使在收款方面沒有問題，也要為壞賬提取準備金。

傳統的金融檢查程序主要基於個人資產評估，這也導致了一個問題，即金融機構的貸款決策更註重基於抵押、擔保和財務信息的評級，而不是業務潛力的定性信息，這很難向財政監察專員解釋清楚。

因此，金融機構對金融檢查監督部門和《金融檢查手冊》的態度存在很大問題。

參考資料

①齊藤彥壽《バブル経済崩壊以後の不良債権問題期における金融検査の改革》（2020年11月）千葉商大論叢第58巻第2號