2008年金融危机表明，大型金融机构接连破产将造成严重的溢出影响，欧美国家政府为救助大型机构付出了高额公共成本。针对危机中暴露的金融机构“大而不能倒”的问题，金融稳定理事会（FSB）于2015年发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力条款》（以下简称《TLAC条款》），明确了总损失吸收能力的国际统一监管标准，旨在引导G-SIBs强化“内部纾困”能力。

《TLAC条款》提出，大型金融机构应具备充足的损失吸收能力，在陷入危机时，采取“内部纾困”的方式维持关键业务和服务功能的连续性，避免动用公共资金进行“外部救助”。

其中，FSB对于TLAC的监管指标提出了总损失吸收能力风险加权比率、总损失吸收能力杠杆比率的最低监管要求，并划分了两个达标阶段。

根据《TLAC条款》，在不考虑现行监管缓冲资本要求的情况下，自2015年底认定为G-SIBs的商业银行，需于2019年起外部总损失吸收能力风险加权比率、杠杆比率分别达到16%、6%，2022年起，分别达到18%、6.75%。

自国际《TLAC条款》发布以来，美国、英国、日本等多个国家和地区的监管机构根据自身国情制定了辖内G-SIBs的TLAC监管要求和达标方案，并逐步落地实施。

在达标手段上，国外G-SIBs更倾向于使用灵活性更高、成本相对更低的非资本债务工具以满足监管要求。同时，海外各国充分利用TLAC框架中的例外条款满足达标要求。具体来看，日本允许将存款保险基金按照上限计入TLAC，欧洲允许银行将部分高级债券认定为合格TLAC工具。

FSB统计数据显示，2019年，国外全部G-SIBs均达到了第一阶段TLAC监管要求，绝大多数已达到第二阶段监管要求；2022年以来，国外全部G-SIBs均已达到第二阶段TLAC监管要求。

值得关注的是，《TLAC条款》对于新兴市场国家G-SIBs的达标时间推迟6年，分别延长至2025年和2028年。作为目前唯一有G-SIBs入围的新兴市场国家，我国G-SIBs即将面临着第一阶段TLAC达标的考核要求。

近年来，随着我国大型银行国际化战略的实施和资产规模的快速扩张，在国内和全球银行体系中的重要性日趋凸显。

自2011年以来，中国银行、工商银行、农业银行、建设银行相继被认定为全球系统重要性银行。在FSB公布的2023年全球系统重要性银行名单中，除上述四家国有大行外，交通银行首次入选。

在国际TLAC的监管框架下，我国金融管理部门深入研究国际金融监管规则与改革成果、持续跟踪国际银行达标实践，结合我国实际情况，逐步构建我国总损失吸收能力监管体系。

2021年10月，人民银行、原银保监会、财政部联合发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》（以下简称《管理办法》），对我国全球系统重要性银行提出总损失吸收能力监管要求，构建了全面的TLAC监管框架。

具体来看，《管理办法》在总损失吸收能力指标设置、达标要求，合格工具标准等方面与金融稳定理事会的监管规则保持一致。同时，在存款保险基金计入、投资总损失吸收能力工具的资本扣减规定上借鉴了国际同业经验，更好地适应我国银行业的发展实践。

根据《管理办法》，由存款保险基金管理机构管理的存款保险基金，可以计入全球系统重要性银行的外部总损失吸收能力。

“TLAC监管规则在我国的落地实施，有利于完善我国G-SIBs监管和风险处置的制度框架，增强防范化解系统性金融风险能力，引导G-SIBs更加注重业务发展与损失吸收、风险抵御能力相匹配，提升发展质量。”在业内人士看来，TLAC监管规则在国内的落地，对于拓展商业银行主动负债品种，促进多层次资本市场发展也具有积极意义。

值得关注的，在我国入选G-SIBs银行中，除交通银行因2023年首次入选获得3年缓冲期外，其余4家大行均需在2025年初满足TLAC要求，目前来看，各家银行进展如何？

根据FSB要求，4家大行TLAC风险加权比率和TLAC杠杆比率自2025年1月1日起应分别不得低于16%和6%。综合考虑储备资本、逆周期资本和G-SIBs附加资本等监管要求，4家大行的TLAC风险加权比率达标要求在20%左右。

当前，我国国有大行资产质量整体向好，资本安全垫充足。三季报数据显示，截至2023年9月末，“工农中建”四大行资本充足率分别为18.79%、16.62%、17.30%和17.57%，与总损失吸收能力风险加权比率的达标要求差距不大。

如果参照日本做法，将存款保险基金计入TLAC，我国G-SIBs的2025达标缺口总体可控，远低于部分市场人士的预期。

从TLAC杠杆比率来看，根据最新披露数据，我国G-SIBs杠杆率均在7%左右，已满足监管要求。

根据监管要求，合格的TLAC工具主要分为Basel III认可的资本工具和TLAC非资本债务工具两类。

为进一步拓宽国内G-SIBs的TLAC外源性补充渠道，近两年来，我国G-SIBs发行非资本债券逐渐提上日程。

2022年4月，中国人民银行、原银保监会印发《关于全球系统重要性银行发行总损失吸收能力非资本债券有关事项的通知》，标志着我国TLAC非资本债券这一创新的债券品种正式推出。

2024年1月26日，中国银行率先披露了关于TLAC非资本债券发行计划的董事会议案，意味着TLAC非资本债券作为创新的债券品种，将正式面向国内市场发行。

据了解，TLAC非资本债券是具有吸收损失功能、不属于商业银行资本的金融债券。在使用上，TLAC非资本债券可以通过转股或者减记的方式吸收损失。

“考虑到资本工具尤其是其他一级资本工具付息成本较高，TLAC非资本债券的创新推出，有利于大型商业银行统筹资本补充和TLAC达标的关系，进一步优化资本与总损失吸收能力的总量和结构，节约监管达标成本。”业内人士表示，同时，TLAC非资本债券主要通过银行间债券市场发行，总体规模有限，实际执行过程中将分批次进行，在丰富债券市场的产品序列的同时，不会对债券市场形成挤出效应。

从国际实践看，当前，TLAC非资本债务工具已经成为G-SIBs补充TLAC的主要手段，是金融市场上资质较优的固定收益类产品。据FSB统计，自2016年以来，国外G-SIBS平均每年发行的各类TLAC债务工具规模约3000亿美元，资本工具规模仅60亿美元。

“相较于我国现有的国债、国开债，TLAC非资本债券绝对收益更高；相较于资本债券，其损失吸收顺序更为靠后，风险更低，期限更加灵活。”在业内人士看来，下一步，我国还应继续加大对TLAC非资本债务工具的市场培育力度，改善发行环境，拓宽投资者范围，鼓励有条件的G-SIBs根据市场情况赴境外市场探索发行TLAC非资本债务工具。

考虑到我国大型商业银行目前资本充足率较高、TLAC第一阶段达标缺口并不大的现实情况，国内G-SIBs通过适量发行TLAC非资本债券，预计可以实现在2025年初顺利达标。

TLAC办法的落地实施、TLAC非资本债券的补充发行，不仅有助于提升我国金融体系的稳健性，还将不断增强大型银行风险抵御能力、推动银行业高质量发展。

日前召开的中央金融工作会议，首次提出“金融强国”的建设目标，释放了我国金融事业未来发展方向的重要信号。

金融机构是“金融强国”建设的重要微观基础。从“金融大国”迈向“金融强国”，离不开“强大的金融机构”。

当前，我国已经建成了全球最大的银行体系，银行业金融机构数量多达4000多家，其中，5家国有大型商业银行入选全球系统重要性银行，金融机构综合实力和影响力不断增强，与发达国家银行的差距进一步缩小。

从我国金融体系的稳健性而言， G-SIBs具有资产规模大、业务复杂程度高、关联度强、国际活跃程度高、不可替代性强等特点，其损失吸收和风险抵御能力事关金融稳定全局。

最新财报数据显示，截至9月末，工行、农行、中行、建行、交行和邮储银行六大行总资产规模达181.94万亿元，资产规模保持稳健增长，资产质量持续改善。

“国际TLAC监管规则发布的初衷是旨在防止负面效应在周边、区域及全球层面危及国际金融稳定。”在业内人士看来，按期达标代表着我国政府愿意与各国政府采取监管一致性行动，确保危机处置时金融机构保有充足的损失吸收能力，防范化解系统性金融风险，维护国内外金融体系稳定运行。

同时，保障充足的损失吸收能力，也将持续提升大型银行服务实体经济能力，不断增强金融供给质效。

《金融时报》记者注意到，近年来，国有大行的信贷投放规模增速高于全行业平均水平，充分体现了在逆周期调控环境中，国有大行在国民经济中的稳定器作用。