歐盟《外國補貼條例》及相關調查對中國出海企業影響探尋
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本文對新近實施的歐盟《外國補貼條例》及其對中國企業的影響進行探析。首先,本文對條例的實施背景和監管框架進行介紹,隨後概括梳理了歐委會近壹年來對中國企業啟動的5起外國補貼調查進展及商務部應對措施,最後為在歐中國企業提供相應合規建議。
作者丨方建偉 侯初晨
近年來,中國企業在全球市場的影響力不斷擴大,特別是在歐盟市場上,越來越多的中國企業選擇“出海”進行投資並尋找新的發展增長點。歐盟的監管體系旨在維護市場公平競爭、保護消費者權益以及推動可持續發展,面對愈加復雜多變的國際環境,中國企業在進入歐盟市場時,可能也將面臨著諸多合規挑戰,並需要充分了解和適應歐盟的監管體系,包括市場準入、競爭法、環境保護等方面的法律法規,以實現在歐洲市場的成功落地。
有關中國企業出海歐盟的相關監管規則及案例研究是壹個相對龐大、復雜且動態變化的課題。本文選取了《外國補貼條例》這壹歐盟最新落地的監管條例作為切入口,通過條文分析和涉外國補貼調查案例梳理,以嘗試窺析歐盟對於中國企業的最新監管態度和趨勢,協助中國企業更好地評估出海歐盟的監管風險與合規要點。
壹、《外國補貼條例》背景速遞
2023年1月12日,歐盟第2022/2560號《關於扭曲歐盟內部市場的外國補貼條例》(Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market,簡稱“《外國補貼條例》(FSR)”)正式生效,並從2023年7月12日起開始實施。2023年7月10日,歐盟委員會(“歐委會”)通過了第2023/1441號《外國補貼條例實施細則》,該實施細則規定了經營者集中和公開采購招標的申報程序和申報內容、計算時限的規則以及涉嫌扭曲性外國補貼案件初步審查和深入調查的程序規定。《外國補貼條例》及其實施細則的實施意味著從2023年7月12日起,歐委會可以依職權對在歐經營企業啟動外國補貼調查。自2023年10月12日起,對於超過特定門檻的並購及公共采購活動,企業亦需開始履行申報義務。
根據《外國補貼條例》,歐委會有權調查非歐盟政府對在歐盟境內運營的公司的財務支持情況。如果歐委會發現這些財務支持構成扭曲性補貼,則可以采取措施以糾正扭曲的效果。《外國補貼條例》項下共引入了三類調查程序,分別為:
1、基於經營者集中(concentrations)申報的調查程序,以調查非歐盟國家政府對涉案經營者集中的財務支持,標準為被收購公司、參與合並的壹方或合資企業的歐盟營業額(EU turnover)超過5億歐元,並且參與方在過去三年內獲得的外國財務支持超過5000萬歐元;
2、基於公共采購投標申報的調查程序,以調查涉及非歐盟國家政府對涉案公共采購投標的財務支持,標準為預計合同價值至少為2.5億歐元,並且投標涉及的每個第三國的外國財務支持在過去三年內至少為400萬歐元;以及
3、依職權審查程序(ex officio review procedure),即歐委會可以自主啟動調查。
對於上述第1-2類基於申報的調查程序,如相關的活動超過規定門檻,則當事人必須在達成經營者集中或被授予公共采購之前申報來自非歐盟公共機構的財務支持。即使是未達到門檻的經營者集中和公共采購程序,歐委會如果懷疑存在扭曲性外國補貼,仍有權要求相關主體進行臨時申報。在歐委會審查之前,參與方不得完成該集中,被審查的投標人也不得被授予合同。而對於第3類依職權審查程序,如果有信息表明存在外國補貼扭曲歐盟內部市場的可能性,則歐委會可以主動啟動調查。
根據《外國補貼條例》第7條的規定,對於外國補貼給歐盟市場造成的扭曲性影響,歐委會有權采取減少產能或市場存在、禁止投資、將受益於外國補貼而取得或研發的資產進行許可、公布研發成果、剝離資產、終止集中、償還外國補貼本金及利息、調整治理結構等救濟措施。
二、歐委會針對中國企業啟動的外國補貼調查進展梳理
截至本文發布日,在《外國補貼條例》開始適用至今的短短壹年內,歐委會已啟動了5起針對中國企業在歐盟經濟活動的外國補貼調查程序,涉及鐵路機車、光伏、風電和安檢設備等多項產品。相關調查的關鍵節點及最新進展梳理如下:
1、2024年2月歐委會對某軌道交通公司啟動外國補貼調查:《外國補貼條例》生效後歐委會啟動的第壹項深入調查(in-depth investigation)
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2024年2月,歐委會發布公告,稱已於當日啟動對某中國軌道交通公司的外國補貼調查。該調查事關壹項由保加利亞政府部門發起的公共采購程序,涉及采購數列電動推拉式列車以及相關的維護和人員培訓服務。根據歐委會公告,該公司於2024年1月22日向歐委會提交了完整的申報,此後歐委會認為有充分的跡象表明該公司收到了扭曲歐盟內部市場的外國補貼,並據此啟動了深入調查(in-depth investigation)。[1]
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2024年3月,歐委會再次發布公告,稱由於該公司已退出了保加利亞政府部門的公共采購招標程序,因此歐委會決定終止對該公司的外國補貼調查。[2]
2、2024年4月歐委會對某能源公司和某電氣公司啟動兩項外國補貼調查
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2024年4月3日,歐委會再次發布公告,稱已於當日啟動壹起針對我國某能源公司的外國補貼調查,和另外壹起針對我國某電氣公司的外國補貼調查。該兩項調查涉及羅馬尼亞政府部門發布的壹項公共采購招標項目,與羅馬尼亞壹個光伏園區的設計、施工和運營有關。該兩項深入調查均是在上述公司向歐委會申報,並經歐委會初步評估並確認存在扭曲市場的外國補貼後正式啟動。[3]
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2024年4月22日,歐委會發布簡報,稱鑒於某能源公司在申報前三年收到的所謂外國補貼(包括政府撥款、退稅、財政激勵、融資等)將為其帶來重大的潛在經濟優勢,歐委會認為有充分的跡象表明該能源公司已獲得可能扭曲內部市場的外國補貼。同時,歐委會邀請歐盟成員國、第三國及其他個人或企業對此結論提供評論意見。[4]
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同日(4月22日),歐委會還發布了針對某電氣公司的調查簡報,稱有充分的跡象表明其獲得了所謂外國補貼,包括政府撥款、退稅、財政激勵、融資以及貨物銷售和服務提供等,從而得出結論認為該電氣公司已獲得可能扭曲內部市場的外國補貼。[5]
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2024年5月13日,歐委會發布公告稱,上述兩家公司均已退出了羅馬尼亞的光伏園區公共采購招標項目,因此歐委會決定終止對其的外國補貼調查。[6]
3、2024年4月歐委會對多家中國風力渦輪機供應商啟動外國補貼調查
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2024年4月9日,歐委會執行副主席Vestager在壹次演講中公開宣布,已於當日啟動對中國風力渦輪機供應商的問詢,並正在調查西班牙、希臘、法國、羅馬尼亞和保加利亞發展風電場的條件。
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2024年7月,據公開新聞報道,歐盟已經擴大了對中國風力渦輪機供應商的外國補貼調查,將在德國開展業務的中國企業也納入了調查範圍。[7]
4、2024年4月歐委會依據《外國補貼條例》對某安檢設備供應商展開主動調查
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2024年4月23日,歐委會官方公告稱,當日已對壹家從事安檢設備生產和銷售的企業開展突擊檢查,依據是有跡象表明該企業接受了外國補貼。該等突擊檢查系初步調查的方式之壹,壹旦歐委會認為有充分的跡象表明存在扭曲性的外國補貼,則將啟動深入調查。
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根據中國機電產品進出口商會向我國商務部提交的申請書,4月23日歐委會競爭總司與當地執法人員、警察在對該企業進行突襲檢查時,控制了公司信息化設備和員工手機,檢查了辦公室文件並要求獲取相關數據,並威脅企業如不配合將處以其全球營業額1%的處罰。5月29日,該供應商就歐委會突擊檢查正當性等問題起訴至歐盟普通法院,並於同日向普通法院提出臨時措施申請。[8]
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2024年8月12日,歐盟普通法院針對該安檢設備供應商的臨時措施申請出具書面裁定,駁回了其申請事項。
從上述時間線可以看出,近壹年來歐委會頻繁啟動對於中國企業的涉補貼調查,力度之大超乎預期,且已對中國企業出海歐盟造成壹定打擊。其中,在上述第1-3起外國補貼調查啟動後,相關企業已退出歐盟國家的公共采購招標程序。該等外國補貼調查不僅對中國企業經營造成重大損失,亦對相關歐盟國家的招標程序造成負面影響。例如,在某軌道交通公司退出保加利亞項目競標後,因僅剩的西班牙公司無法按期交付,保加利亞政府被迫取消了招標項目。[9]
在2024年4月9日的壹次演講中,歐委會執行副主席Vestager使用了“打地鼠”(whack-a-mole)壹詞形容對中國企業的外國補貼調查,並稱需要超越逐案調查(case-by-case approach)的系統化的方法(systematic approach)以對中國企業進行監管。[10] 我們理解該等表述顯示了歐委會不僅高度關註中國企業在歐盟的經營活動,且可能將持續加強對外國補貼問題的監管。我們預計未來歐盟針對中國企業的外國補貼調查力度可能不會放緩,甚至存在加強趨勢,從個案上升至更為系統化的監管。
三、中國商務部已就歐盟外國補貼調查中的相關做法啟動貿易投資壁壘調查
鑒於歐盟針對中國企業開展的上述外國補貼調查及相關做法,中國機電產品進出口商會2024年6月17日向我國商務部提交了申請書,請求就歐盟依據《外國補貼條例》及其實施細則對中國企業調查中采取的相關做法進行貿易投資壁壘調查。商務部經審查後發布公告,決定自2024年7月10日起就歐盟《外國補貼條例》調查中采取的相關做法進行貿易投資壁壘調查(商務部公告2024年第28號)。[11]
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根據《公告》第二條,被調查措施包括“歐盟依據《外國補貼條例》及其實施細則對中國企業開展的初步審查、深度調查以及突襲檢查等調查中采取的相關做法”;相關產品“主要涉及鐵路機車、光伏、風電、安檢設備等產品。”
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根據《公告》第四條,本次調查應在2025年1月10日前結束,特殊情況下可延長至2025年4月10日。
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該《公告》附件所發布的中國機電產品進出口商會向商務部提交的《申請書》詳細列舉了歐盟《外國補貼條例》及相關做法存在的問題,包括對“外國補貼”的認定寬泛模糊、審查涉及主體範圍龐大且時限要求不合理、調查缺乏程序正當性等(相關申請書公開版本可通過商務部官網公告查詢)。[12]
從商務部、相關行業協會和涉案企業的迅速反應和應對措施來看,面對歐委會來勢洶洶的監管大潮,無論是中國政府還是出海企業都將采取相較以往更加積極和堅韌的態度,並通過采取全方位的措施應對嚴峻的監管考驗。
四、針對歐盟外國補貼條例所涉風險的合規提示
1、自《外國補貼條例》生效並適用以來,歐委會來勢洶洶,高度關註中國企業在歐經營活動,並頻繁發動針對中國企業的外國補貼調查。在歐經營中國企業應當高度關註歐委會的最新監管動態,並就本公司所面臨的監管風險盡早開展評估並制定有關歐委會調查、突擊檢查的應對預案。
2、當前歐委會針對中國企業開展外國補貼調查的行業涉及光伏、風能等清潔能源行業,符合歐委會當前的行業監管重點。但考慮到歐委會意圖加強對中國企業的所謂補貼問題的處理,我們認為無法排除歐委會針對其他行業的中國龍頭企業開展相關調查的可能性。因此我們建議其他行業(例如半導體、安全設備、化工等行業)在歐經營中國企業亦應對歐盟監管保持壹定警惕。
3、計劃在歐開展經營活動的中國企業在開展並購、合資企業設立和公共采購投標活動前,應將《外國補貼條例》所帶來的監管風險壹並納入風險評估事項,並及時尋求專業律師的建議。
4、考慮到歐委會可依職權主動開展外國補貼調查,已在歐開展經營活動的中國企業亦應當適時評估此前經營活動(特別是涉及2018年7月12日以後經營活動)和正在進行的經營活動所面臨的監管風險,必要時尋求專業律師的建議。
[註]
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方建偉 律師
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