政府引導基金政府投資基金政府產業基金法律

2025-09-18 14:28:17 · PE法律橋

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內容來源：融中財經

前言:

從萌芽到發軔到成長，20年以來，作為技術進步、科技創新的核心動力源泉，創投機構經歷了從蠻荒到鬱鬱蔥蔥開枝散葉，極大的支持了大批創業企業的發展，促進了資本市場的繁榮，進而成為產業升級與經濟轉型、發展新質生產力的主力軍。

但是，隨著國內經濟和國際環境的日益複雜，中國創投行業也遇到了前所未有的壓力和挑戰。在某些程度上，創投行業依然還在摸著石頭過河，那麼如何讓這個行業煥發生機？迎來行業重塑新機遇？這些都需要更新的理論指導，需要不同的智慧聲音和觀點。

培育長期資本、耐心資本，以創投的力量推動國家創新戰略的實施，已成為國家從上到下的共識。幾乎每隔一段時間，從中央最高層到各個部委、各個地方政府，都在出臺鼓勵創投發展的政策，近期的重要會議上，也一再有關於發展創投的重要論述。可以說創投行業遇到了前所未有的重視與關注。這既說明了創投的重要性終於得到了國家的高度認可，也說明了創投現在確實處於艱難發展的階段，需要國家的政策鼓勵與支持。

暖風頻吹，政策頻出。可是不知為何，創投行業的人大多卻依然體感不佳，依然在痛苦中掙扎，在希望中等待和觀望。原因何在？這應該源於相關部門對創投的商業化、市場化運作的定位和本質認識仍有不足，對政府如何支持創投發展的政策導向存在差異。其中政府引導基金和政府投資基金、政府產業基金定位的不同，可以說是其中的一個關鍵。

不同時期

政府推動創投行業發展的政策定位及差異

從創投過往的發展歷史中，可以看出政府在不同時期支持和推動創投發展的政策定位與理念的不同。

20世紀90年代，中國創投發展初期，除了以IDG為代表的以外資為背景的管理團隊在中國開始投資，國內幾乎沒有機構在開展創投業務，從中央到地方陸續成立了一批國有出資、國企團隊管理的創投基金。由於時間、機遇和團隊、機制的問題，大多以失敗告終，幾乎只有深創投藉助深圳市場化的氛圍和機制，得以生存並發展壯大。

進入20世紀後，湧現了一批民營化的創投基金管理團隊，在市場化機制的基礎上逐漸發展，隨著二級市場退出渠道的不斷完善而不斷成長，取得了較好的業績，並逐漸成為創投行業發展的主流。

2005年，國家發改委等十部委聯合發佈《創業投資企業管理暫行辦法》，該辦法第二十二條首次正式提出“國家與地方政府可以設立創業投資政府引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展。”

2006年，中關村科技園區管委會正式設立了規模為5億元的“中關村創業投資引導基金”。

2007年，蘇州工業園和國開行聯手設立了蘇州工業園區創業風險投資引導基金，規模為10億元，陸續投資了德同資本、軟銀中國、智基創投、和利資本、深創投、松禾資本等16家基金。

2008年發展改革委、財政部、商務部經國務院同意發佈《關於創業投資引導基金規範設立與運作的指導意見》，第一次正式明確了國家以政府引導基金的方式支持創投行業的發展，並明確了引導基金是由政府設立並按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。引導基金的宗旨是發揮財政資金的槓桿放大效應，增加創業投資資本的供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創業投資企業投資處於種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資於成長期、成熟期和重建企業的不足。

國務院文件發佈後，由於當時地方政府對創投重要性的認識並不足夠，普遍並沒有響應。

2009年國家發展改革委決定帶頭實施新興產業創投計劃，擴大產業技術研發資金創業投資試點，推動利用國家產業技術研發資金，聯合地方政府資金，參股設立創業投資基金，推動創投行業的發展。國家發改委每年出資20億元，參股40家基金，每支基金出資5千萬元，同時要求地方政府配套出資5千萬元，基金管理團隊募資1.5億元，設立規模為2.5億元的創投基金。2010年到2014年共5年的時間，國家發改委共出資約100億元，出資扶持了近200只基金。可以說國家發改委的這個新興產業創投計劃，對中國創投行業的發展，在重要的起始階段起到了極大的、決定性意義的推動作用，功不可沒。

2015年國務院常務會議肯定了國家發改委的成功經驗，決定設立總規模為600億元的中小企業發展基金，沿用國家發改委引導基金的做法，設立中小企業發展母基金，出資市場化的中小企業投資基金，以創投的方式和力量，推動和支持中小企業發展。

2015年底國家財政部出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》，明確政府投資基金，是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，採用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。所稱政府出資，是指財政部門通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等安排的資金。

2017年國家發改委出臺《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》，政府出資產業投資基金，是指由政府出資，主要投資於非公開交易企業股權的股權投資基金和創業投資基金。

2025 年1月，國務院辦公廳發佈了國辦發〔2025〕1 號文件 ——《國務院辦公廳關於促進政府投資基金高質量發展的指導意見》，再次明確政府投資基金是各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，採用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關產業和領域發展及創新創業的投資基金。並要求同一政府原則上不在同一行業或領域重複設立政府投資基金。設立同類基金較多、投資領域明顯交叉重合的，在保障經營主體合法權益、維護市場秩序的前提下，鼓勵推動基金整合重組，增強規模效應。落實建設全國統一大市場部署要求，不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及其管理人註冊地限制，依法依規強化信用約束。優化政府出資比例調整機制，鼓勵降低或取消返投比例。突出正向激勵政策導向。新設政府投資基金的管理費要經過科學論證，一般應以實繳出資或實際投資金額為計費基礎，合理確定計提標準。

2025年3月，國家發改委主任在全國人大記者會上表示，將組建國家創業投資引導基金，該基金將帶動地方資金和社會資本近1萬億元，主要用於支持科技型企業的創新和發展‌。

這就是國家在不同發展時期和階段，對創投在政策上和監管上不同的定位和導向，反映的不是簡單的名稱上的不同，實質上反映了對發展創投的認識、理念上的不同。政府引導基金的重點在資金的支持與引導，政府投資基金、產業基金強調的更多是監管和規範。但這種監管和規範在某種程度上容易出現定位不清及錯位越位的可能，客觀上可能反而達不到政府希望加強監管的目的。

市場激勵與嚴格監管的雙面考量

政府引導基金一般以母基金的形式投向市場化運營的創投基金，不直接對外投資，強調的是引導帶動社會資本，以支持創投公司和創投基金的方式，通過創投公司和創投基金優秀的管理能力和選擇能力，在市場化的激勵約束機制下，有針對性地支持優秀的中小企業的發展。

政府引導基金的資金來源主要是各級財政資金，也可能有少部分的國企資金，基本上沒有社會資金的參與。引導基金的運營不以盈利為主要目標，主要是支持國家要鼓勵發展的重要產業。政府引導基金資金來源的單一性和特殊性，理應成為各級政府部門監管和規範的重點，政府引導基金的設立需要同級或者上級政府部門的審查，確保資金來源的合理性及有效性，引導基金選擇基金管理人和管理方式需要政府部門的審批，引導基金的出資條件、出資要求要公開規範，引導基金的運營情況要有嚴格的考核評價。

引導基金的管理應集中、統一、規範。這一層面上，可以要求地方政府引導基金在同一區域、同一方向不能設立過多。由於引導基金資金來源的財政屬性，各地政府部門從地方發展的角度出發，可以適度地要求引導基金參股子基金滿足一定的區域、產業、階段的政策目標要求，具體要求的比例可以根據引導基金出資比例的不同而調整，政策目標必須適當，不能過度。政策目標是對子基金整體投資方向和盈利能力的限制，必須在子基金滿足和完成了政策目標，給予基金管理人更多的激勵。楊春寶律師私募團隊持續為您精選優質法律實務文章。

政府投資基金和政府產業基金的定位中，把所有由政府單獨出資或與社會資本一起出資的基金，作為一類基金按照統一的標準進行規範和監管，忽視了政府引導基金和引導基金參股的市場化運營的子基金之間的差異和不同。

純粹由政府或國企出資的政府引導基金，可以基本按照半行政化的方式進行管理，但有社會化出資的子基金，則必須按照市場化的規則和方式運營。創投基金管理費收取的方式和多少，應該以大多數社會出資人接受的方式來確定，以符合市場貫例的原則在基金合夥協議中明確，不應該由國家文件和政府規定來確認。政府引導基金引導社會資本一起以創投的方式，響應國家的號召支持創新，就必須尊重社會出資人的利益，適度地保障社會出資人的盈利回報，保障專業基金管理人的基本權益和激勵約束。只有這樣，才會有更多的社會資本，按照國家的要求，與政府資金一起，投入到創投基金中，為國家的創新與發展做出貢獻。

政府引導基金，是行政化管理的政府資金，與市場化運營的創投基金之間的轉換器和鏈接口，政府引導基金的管理可以是半行政化、半市場化的。政府的審計和監察部門對政府引導基金的監督管理，必須與一般意義上的完全行政化的政府資金支出管理具有很大的不同。要充分理解和尊重創投行業普遍接受的市場慣例和做法。

審計和監察原則上一般只能在引導基金的管理層面，不應該過多地深入到引導基金參股子基金正常的市場化運營過程，更不能進一步穿透到子基金投資的企業裡面。政府投資基金和政府產業基金的管理理念，把所有有政府資金出資的基金，都納入統一嚴格的監管，表面上看是對政府資金負責任的表現，但政府資金和社會資金共同投入市場化、商業化運營的創投基金後，就必須與社會資金一同遵守創投基金的協議和行業慣例，絕不能以保障政府資金安全增值的角度為出發點，凌駕於社會資金的利益之上，目前很多地方的審計監察部門都有類似的問題。

相反的，由於政府資金大多對創投基金的運作提出了一定的政策要求，影響和限制了基金的投資與盈利，政府資金更應該對社會資金虧損在前、盈利在後，對社會資金給予更多的激勵和獎勵。

政府資金日益成為創投基金的主要資金來源，政府資金也是政府支持創投行業發展的主要政策手段，對於政府支持創投發展投入的資金，必須有效區分引導基金與引導基金參股子基金的監管定位與職責的不同，只有把政府引導基金的監管做到有效的規範、公開與透明，做到不錯位也不越位，尊重和遵守創投基金的市場化運營慣例，才能將政府對創投行業的扶持真正落到實處，創投行業的春天才指日可待。