關于專項債，财政部回複透露六大政策方向

來源：21世紀經濟報道

近日，财政部公布了人大代表建議的回複内容。在建議中，多位人大代表對專項債的使用、風險防範提出建議，财政部相應作出了回複。

專項債于2015年首度發行，當年發行1000億。2016年、2017年，其發行量分别擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，今年額度則擴張到3.75萬億。專項債的大規模發行、使用對穩投資、穩經濟起到了重要作用。

從回複中，可以看到一些重大的政策方向。21世紀經濟報道記者根據回複整理了以下幾個重要内容：

1.專項債不宜作PPP項目資本金

關于将部分收費公路專項債券作爲PPP項目政府方資本金問題，财政部回應稱，按照國務院常務會議部署，專項債券作爲符合條件重大項目資本金的領域已由4個進一步擴大爲10個，其中包括收費公路。

回應還稱，對于将專項債券作爲PPP項目資本金的問題,這種模式雖有利于帶動大規模投資，但容易産生财政兜底預期、層層放大杠杆，風險相對較大；且操作層面存在較多挑戰。此外，按照《财政部關于推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（财金〔2019〕10号）規定，PPP項目不得出現以債務性資金充當資本金的行爲。

大嶽咨詢董事長金永祥表示，财政部對此進行正式回應說明中央和地方都意識到了這一問題的重要性。盡管現行政策有限制，兩者結合還存在一定障礙，但随着有關各方認真深入的研究，問題會在政策比較和選擇過程中找到答案。

2.專項債暫不投向土儲

關于發行已開工項目土地儲備專項債券問題，财政部回複稱，2019年9月4日國務院常務會議明确，2020年地方政府專項債券資金不得用于土地儲備項目。

關于對棚戶區改造給予支持問題，财政部回複稱，經向國務院報告，财政部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、住房和城鄉建設部辦公廳聯合印發了《關于梳理新增專項債券棚戶區改造項目資金需求的通知》（财辦預〔2020〕46号），明确2020年支持地方依法合規發行專項債券用于符合條件的棚戶區改造項目建設。發行棚改專項債券要求符合以下條件：

一是主要保障在建棚改項目，避免“半拉子”工程，原則上棚改專項債券資金支持後相關項目能夠順利實施。

二是必須形成實物工作量。棚改專項債券資金隻能用于棚改項目建設，不得用于償還棚改債務，不得用于貨币化安置，不得用于政策性補貼。

三是屬于已納入分年國家棚改計劃的項目。

3.新基建已是專項債支持領域

關于将新型基礎設施建設納入支持範圍的建議，财政部回應稱，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》規定，地方政府專項債券必須用于有一定收益的重大項目,融資規模要保持與項目收益相平衡。2019年9月4日國務院常務會議進一步明确，地方政府專項債券資金重點用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生态環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和産業園區基礎設施等七大領域。

财政部回應稱，2020年以來，結合疫情防控和投資需求變化等适當優化投向，将國家重大戰略項目單獨列出、重點支持。其中包括加快建設5G網絡、數據中心、人工智能、物流、物聯網等新型基礎設施。新型基礎設施建設中符合條件的項目，均可按法定程序向省級政府申請發行地方政府專項債券予以支持。

4.專項債已實現多元化投向

對于項債券投向多元化問題，财政部回應稱，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》規定，專項債券必須用于有一定收益的重大項目,融資規模要保持與項目收益相平衡。在此基礎上，按照黨中央、國務院有關要求，專項債券重點支持範圍：

一是國家重大戰略。重點支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、推進海南全面深化改革開放等重大戰略和鄉村振興戰略，以及其他納入“十三五”規劃内符合條件的重大項目建設。

二是七大重點領域。重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生态環保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和産業園區基礎設施等七大領域重大項目，不得用于土地儲備和房地産相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的産業項目。

三是根據投資領域需求變化及疫情防控需要适當擴大使用範圍。增加城鎮老舊小區改造領域，允許地方投向應急醫療救治、公共衛生、職業教育、城市供熱供氣等市政設施項目，繼續支持棚戶區改造等保障性安居工程建設。

同時，按照2020年7月15日國務院常務會議精神，專項債券支持“兩新一重”（新型基礎設施、新型城鎮化和交通、水利等重大工程）、公共衛生設施建設，可根據需要及時用于加強防災減災建設。

“專項債券投向已實現多元化，符合條件的項目，均可按法定程序向省級政府申請發行地方政府專項債券予以支持。”回複稱。

5.重大基建項目合規融資的三個方式

關于基礎設施領域補短闆重大項目向金融機構融資問題，财政部回複稱，根據《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》規定，鼓勵地方基礎設施領域補短闆重大項目依法合規向金融機構融資。

一是加大專項債券和金融機構配套融資支持。對收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入,且償還專項債券本息後仍有剩餘專項收入的重大基礎設施項目,可以由有關企業法人項目單位根據剩餘專項收入情況向金融機構市場化融資。

二是支持重大項目市場化融資。對于部分實行企業化管理且有經營性收益的基礎設施項目，包括已納入國家和省市縣級政府及部門印發的“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目，以及發展改革部門牽頭提出的其他補短闆重大項目，金融機構可按照商業化原則自主決策，在不新增隐性債務前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求。

三是合理保障必要在建項目後續融資。在嚴格依法解除違法違規擔保關系的基礎上，對存量隐性債務中的必要在建項目，允許融資平台公司在不擴大建設規模和防範風險前提下與金融機構協商繼續融資。鼓勵地方政府合法合規增信，通過補充有效抵質押物或由第三方擔保機構(含政府出資的融資擔保公司)擔保等方式，保障債權人合法權益。符合上述條件的基礎設施領域補短闆重大項目，均可依法合規向金融機構融資。

6.對地方債利息給予一定比例貼息？

對于将中央财政一般性轉移支付收入納入地方政府财政承受能力計算範圍的問題，财政部回應稱，根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43号）“财政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指标，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警”的規定，财政部在測算評估各地區債務風險狀況時，已将包含一般性轉移支付收入在内的上級補助收入納入地方政府财政承受能力計算範圍。

關于對政府性債務利息給予一定比例貼息的問題，财政部回應稱，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43号）明确，要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。此外，中央财政在測算分配2020年縣級基本财力保障機制獎補資金時，已考慮了地方政府債務利息因素，給予積極支持。

數據顯示，2020年下達三省市縣級基本财力保障機制獎補資金381.1億元，比上年增長5.5%。