貨币是現代經濟和金融系統的核心要素。貨币作爲一種社會關系，其形态的演化與科學技術的革新密切相關，從商品貨币、金屬貨币、紙币再到電子貨币，貨币的“無形化”超越了物理形态的限制，貨币形态每一次演變的背後，都離不開曆次工業技術革命的推動和技術成果支撐。而分布式賬本技術、雲計算和人工智能等信息技術的出現，以及網絡基礎設施、區塊鏈等數字技術的發展和廣泛應用，對貨币演化的影響進一步深入，貨币形态日趨數字化，進而催生了數字貨币——一種顯著區别于傳統主權信用貨币的新型貨币。數字貨币，又稱“數字加密貨币”，按照學界通說，數字貨币是指基于密碼學和網絡點對點技術，由計算機編程産生，并在互聯網等虛拟環境發行和流通的電子貨币。數字貨币是否具有價值計量、支付、流通手段和價值貯藏等傳統貨币的基礎職能，需要綜合其群體構成、法律規範、市場規模，及發行主體等因素來最終确定。按照發行主體不同，可将數字貨币分爲私人數字貨币和法定數字貨币。前者由貨币當局以外的私人機構等市場主體發行，不具有法償性；後者指由一國貨币當局（中央銀行）基于國家信用發行的新的法定貨币形态，是法定貨币在數字經濟時代的延伸，具有法償性，因此也被稱爲“央行數字貨币”（Central Bank Digital Currency，以下簡稱“CBDC”）。近年來，全球範圍内很多國家貨币當局開始關注數字加密貨币，積極研究和論證發行央行數字貨币的必要性、可行性，部分國家已開始搭建法定數字貨币底層基礎設施，啓動技術系統測試等工作。例如，2020年1月，柬埔寨中央銀行宣布，其正在研發柬埔寨國家支付門戶，并已開發出名爲“Bakong”項目的準央行數字貨币，預計将在2020年内正式上線；2020年7月，新加坡官方宣布，新加坡已開發出基于區塊鏈的跨境支付網絡系統，可實現更便捷、更高效，運行成本更低的國際結算系統；同月，立陶宛央行宣布正式發布數字加密貨币LBCOIN，該央行數字貨币基于區塊鏈技術生産，可直接與立陶宛中央銀行以及專用區塊鏈網絡進行交換。

對于主權國家而言，積極推進CBDC的研發和應用，一方面是順應數字經濟發展的曆史趨勢；另一方面，在私人數字貨币日益發達的背景下，各國貨币當局出于維護貨币主權和金融穩定，保持央行貨币和支付系統競争力的考慮，也需要積極應對。對于發達國家，CBDC的推出有助于其維護金融支付體系的安全性。私人數字貨币，尤其是以Libra爲代表的數字穩定币的誕生及應用，可能對主權國家的金融穩定和貨币主權帶來較大威脅。因此，中央銀行有必要研發CBDC，以防止私人貨币壟斷的風險，維護貨币主權。此外，如果中央銀行能依托區塊鏈等新技術設計出更加科學的利率傳導機制，也将會對貨币政策的實時、有效傳導産生積極影響。而對于金融基礎設施欠發達的部分國家，CBDC的優勢可能更加明顯，CBDC的推出有助于提高金融支付系統的效率，提升金融普惠。對于受到國内通貨膨脹、國際制裁而嚴重影響經濟金融穩定的國家來說，發行CBDC或将是尋求破局的一種嘗試。

近年來，我國一直在密切關注、積極探索央行數字貨币，并在較早階段成立官方機構推動項目研發和落地：2014年，人民銀行成立“法定數字貨币專門研究小組”，正式啓動央行數字貨币研究計劃；2017年1月，人民銀行正式成立“數字貨币研究所”，專門開展央行數字貨币的頂層設計和研發工作；2017年末，國務院批準人民銀行牽頭組織部分商業銀行、有關機構共同研發數字人民币體系（Digital Currencies/ Electronic Payment，DC/EP）；2018-2019年，人民銀行數字貨币研究所研發基地先後落戶深圳、南京和蘇州；2020年4月，人民銀行數字貨币研究所宣布，将在深圳、蘇州、雄安新區、成都及未來的冬奧場景進行央行數字貨币的封閉試點測試。以上進展表明，我國在央行數字貨币的研發和探索實踐方面，已經走在了世界前列。需要解釋的是，CBDC是央行數字貨币的統稱，各國中央銀行可根據本國實際，以及不同階段的差異化需求設計不同模式的CBDC，因此，CBDC是一個更加寬泛的概念；與此相對應的DC/EP，是人民銀行推出的“中國版”央行數字貨币的具體項目名稱，DC：Digital Currencies，即數字貨币；EP：Electronic Payment，即電子支付。DC/EP是數字化的紙鈔，是具有價值特征的數字支付工具。

人民币DC/EP采用雙層運營模式，雙層運營模式是指，隻允許商業銀行等特定機構在中央銀行賬戶系統開立數字賬戶，社會公衆則在商業銀行等特定機構開立數字錢包賬戶。流程上，第一層由中央銀行先将CBDC兌換給商業銀行；第二層再由商業銀行将CBDC兌換給公衆，公衆持有CBDC後，在消費等各類場景使用。我國央行數字貨币（DC/EP）可界定爲：由人民銀行主導的，在保留傳統紙質人民币發行機制的同時，發行以加密算法、賬戶松耦合形式爲基礎的，主要替代流通中現金（M0）的數字虛拟貨币。目标是以研發DC/EP爲起點，最終構建起一整套完備的，符合我國資源禀賦的，兼具法償性、安全性、高效性和便捷性的數字貨币發行和流通體系。

（一）我國央行數字貨币系統的外部性影響與價值

第一，順應數字時代的經濟需求，有助于推動我國數字經濟更好、更快發展。

當前，分布式賬本等數字技術作爲一種重要的生産要素已滲透到社會生産的總過程，對經濟社會發展模式和運行方式産生了重要影響。以數字技術爲載體而衍生的數字經濟、數字資本和數字資産，促進了虛拟經濟與實體經濟的跨界融合，成爲我國經濟發展的新動能、新引擎。數字化經濟的發展和升級，離不開數字貨币和數字金融，我國央行數字貨币的研發和推廣，有助于提高經濟金融活動透明度，壯大數字經濟、盤活數字資産、活躍金融市場要素，甚至可能成爲我國實施“新基建”戰略的重要支撐。

第二，央行數字貨币将成爲我國貨币政策的新工具，有助于更加科學地調控貨币供應量。

法定數字貨币可以作用于總量指标和利率指标，加強貨币中介目标的可測性，通過事前和事中的調控增加可控性。央行一般通過公開市場操作和再貼現業務向市場投放或回收流動性，通過适時調整再貼現總量及利率，明确再貼現票據選擇，以達到吞吐基礎貨币和實施金融宏觀調控的目的，同時發揮調整信貸結構的功能。由于央行數字貨币具有可追溯的特性，央行再貼現貸款可以使用（一定比例的）央行數字貨币進行發放，既可以保證國家政策資金的精準投放，避免資金發放多級流轉過程中的腐敗問題，防止“跑冒滴漏”，也有助于對洗錢等非法金融活動，以及恐怖主義融資等違法犯罪行爲進行有效規制。

第三，央行數字貨币有助于推進人民币跨境支付。

按照人民銀行的架構設計，DC/EP在跨境支付領域可以脫離SWIFT賬戶體系而獨立運行。我國居民開立DC/EP數字錢包後到境外消費時，隻要境外商戶也開立了DC/EP數字錢包（需監管機構事前明确境外商事主體和居民開立DC/EP數字錢包的規範、程序和要求），即可順利完成支付流程；同理，進入我國境内的他國居民可在不開立我國境内銀行賬戶的情況下，直接申請開立DC/EP數字錢包，從而在消費觀光等場景享受便捷、高效的移動支付服務。當然，消費等場景隻是DC/EP跨境支付的一個高頻、小額和較爲初級的應用領域，顯著增強人民币作爲世界範圍内貿易結算貨币的功能，必須涉足大宗商品貿易結算領域，這關鍵的一步，需建立在人民币國際化更縱深地向前推進，即人民币在國際經貿領域更大範圍内發揮基礎貨币職能的基礎之上。

第四，央行數字貨币或有助于解決現代貨币政策的普遍困境。

目前，各國央行在實施宏觀審慎管理政策時，普遍存在貨币政策傳導梗阻、逆周期調控等貨币政策工具較難實施、貨币“脫實向虛”等現代貨币政策困境。學者敏銳地發現，法定貨币的數字化對于提升宏觀審慎管理效果，改善貨币政策制定和執行的局限性有相當重要的價值。現代貨币政策困境的根源，在于傳統法币存在難以追蹤性、同質單一性和操作當下性等内生性缺陷，而央行數字貨币的“數字化”特性有助于解決傳統法币的這些問題。在法币數字化的條件下，通過預設符合政策導向的條件，可實現法币的精準投放、指引貨币流向、貨币政策實時傳導，以及逆周期調控等目的，通過完善預期管理可增強貨币政策的前瞻性、科學性和有效性，進而對貨币傳導過程中出現的問題動态掌控，并實施精準優化。

（二）我國央行數字貨币體系面臨的挑戰

第一，在系統安全方面，央行數字貨币系統需最大程度地保持系統可用性，并實施保障和應急計劃以支持全天候、不間斷訪問。系統需要維護網絡彈性以保護數據和系統免受網絡黑客攻擊的能力，及在攻擊成功時迅速恢複運營的能力。由于央行數字貨币系統在電信、軟件、認證、網絡安全等方面都有很高的要求，對這些因素的管理将會爲央行帶來直接或間接的成本。此外，由于央行數字貨币和居民生活、企業經營高度關聯，若系統不穩定，可能對金融和經濟穩定構成一定威脅。

第二，按照目前我國央行數字貨币的設計和運行機制，在商業銀行存款轉換爲DC/EP的過程中，DC/EP可能會對商業銀行存款類業務産生“擠出效應”，導緻“金融脫媒”，極端情形下，可能引發公衆對商業銀行的“擠兌”。法定數字貨币定位M0，直接計入央行負債，具有法償性，信用等級最高；商業銀行存款定位爲M1或M2，計入商業銀行負債，信用等級低于央行數字貨币。考慮到DC/EP的無風險特性，以及轉換的時間成本、财務成本等摩擦成本爲零，社會公衆有較強的動力把銀行存款轉換爲DC/EP，當同一時點發生大量“存款搬家”的行爲時，“擠兌”可能會被瞬間引爆，進而影響商業銀行的流動性管理，甚至可能造成金融不穩定事件的發生。

第三，在用戶持有和儲存數字貨币的數字錢包層面，可能存在錢包被盜用、用戶信息和數據被非法獲取、洩露等問題。DC/EP本質上一連串數字加密符号或計算機代碼，以無形的數字化形式進行存儲，以身份信息代碼和私鑰作爲确定數字貨币所有權歸屬，并依據特定指令，以數據傳輸的方式實現所有權的移轉。因此，在實際應用中，DC/EP相較于傳統貨币，更易出現信息和數據洩露或被竊取的問題。

第四，央行數字貨币屬于新生事務，且與居民的日常消費緊密相關，能否在合理的時間内培養起用戶的使用習慣也存在一定不确定性。特别是在國内部分偏遠地區，金融基礎設施較爲薄弱，用戶基于消費慣性，可能仍傾向于使用和貯存紙币，這可能在一定程度上對人民币DC/EP的流通，及金融普惠等價值目标的實現帶來挑戰。

（一）通過立法的形式，明确央行數字貨币的法律地位，厘定相關法律關系和權責

央行數字貨币作爲一種新的法定貨币形态，需要良善健全的法律規範做保障，從而真正發揮其在推動數字經濟、數字金融體系發展中的價值。發行央行數字貨币在貨币的法償性、形态、所有權轉移認定、反假币等方面對現行法律體系提出了新的要求。第一，央行數字貨币的法律地位需要明确。《人民币管理條例》第二條規定“本條例所稱人民币，是指中國人民銀行依法發行的貨币，包括紙币和硬币。”人民币的範疇并未包括數字貨币，因此需在法律規章中調整對“人民币”的定義，将數字貨币等形态納入其範疇。第二，貨币法償性。《中國人民銀行法》第十六條規定“中華人民共和國的法定貨币是人民币。以人民币支付中華人民共和國境内的一切公共的和私人的債務，任何單位和個人不得拒收。”而在現實應用中，考慮到數字貨币需依托特定網絡基礎設施進行流通，因此可能出現因技術因素無法接收央行數字貨币的情況，會對貨币“法償性”造成不利影響。因此，在立法上應考慮以列舉的形式對特定情形下拒收央行數字貨币的行爲免于處罰。第三，解決數字錢包被盜用，用戶信息和數據被非法獲取、洩露等問題。首先，通過立法的形式，明确電子認證中心的法律地位和信息保護職責，除法律明文規定授權的主體及用途之外，任何單位和個人不得采集、查詢或獲取數字貨币用戶的身份信息、數字貨币金額、私鑰及相關交易數據；其次，應建立健全信息數據操作規範和保護機制，針對提供數字貨币底層技術服務，及參與軟硬件等基礎設施的機構實施“白名單”管理制度，由人民銀行等監管機構拟定行業标準和信息數據保密規範；再次，針對使用數字貨币的用戶、使用數字貨币終端的商戶，頒布相關應用管理辦法，以列舉的方式明确禁止性行爲，通過日常監督、現場檢查和系統監測等手段，加大監督和懲戒力度，嚴厲打擊盜用數字錢包，非法獲取、洩露用戶信息和數據等違法犯罪行爲。

（二）注重對金融穩定性風險防範，防止商業銀行被“擠兌”，強化流動性管理

針對銀行存款轉換爲DC/EP過程中，極端情況下可能出現的“擠兌”風險，在正式上線DC/EP之前，我國相關立法及監管部門需通過頒布新的，或修訂現有現金管理規範的形式，對DC/EP轉換過程設置多層“摩擦”，進一步完善實物貨币、電子貨币兌換DC/EP時的兌換預約制度、限制大額兌換等規範要求，強化商業銀行流動性管理，保證金融系統穩定，杜絕“擠兌”等風險事件發生。

（三）切實加強網絡技術等基礎設施建設，建立健全風險緩釋和預警系統

當前，網絡安全問題（如黑客攻擊、惡意軟件和欺詐等）在支付清結算領域屢見不鮮。對于央行數字貨币而言，網絡安全問題對其造成的沖擊和影響更大，一旦不法分子攻破安全系統，就有可能瞬間轉移大量數字貨币，造成巨大損失。因此，金融監管部門應審慎建立和完善針對網絡安全風險的緩釋方法和預警機制，加強央行數字貨币系統安全性防備，提高系統可信度。

（四）強化對賬戶持有人審查，通過嵌入關鍵節點，優化反洗錢監管流程

1.對于存儲DC/EP的數字錢包通過分級授權的方式進行審查，更好地“了解你的客戶”，并進行相應限額。如果用戶僅通過手機号碼注冊數字錢包，雖可使用，但隻能滿足日常小額支付等基本需求；如果進一步上傳身份證、銀行卡等信息，将可獲得更高級别的錢包額度和服務。2.采用大數據進行風險評估，實時移送可疑報告。大額和可疑資金交易數據被報送到反洗錢監測分析中心後，人民銀行通過對數據整合、信息匹配和監測分析工作，最終形成待移送的分析報告。對于确定移送的金融情報，分析人員根據獲取的信息進一步進行個案分析，同時根據導出的邏輯關系，将交易情況、交易主體之間的關系等進行圖示，最終生成案例報告。

（五）進一步加強跨境交易監管合作與協調機制

在監管實踐中，應積極籌建建立多邊監管合作機制，可考慮由“20國集團”（G20）來主導，搭建央行數字貨币跨境支付的監管框架；由IMF牽頭拟定多邊監管規則、明确各國（地區）在監管框架中的權利和義務、确定統一的标準和規範體系等框架性工作，同時梳理各類金融風險并頒布風險指引等執行層面的工作。國家（地區）層面，也要積極探索開展雙邊和多邊性監管合作，明确各自管轄權，定期開展綜合性研究合作，針對在跨境貿易、支付結算過程中發生的偷逃稅款、大額可疑交易、洗錢、非法融資、恐怖融資等違法犯罪行爲，可考慮建立信息數據共享機制，探索開展聯合調查、跨國訴訟等合作機制。

金融與科技的相互滲透與深度融合，爲數字經濟、數字金融系統的發展提供了良好的外部環境。數字時代，貨币金融體系也面臨新的重構與變革，央行數字貨币的出現正當其時。我國央行數字貨币有利于提高人民銀行地位，提升宏觀審慎管理的效能，有助于爲消費者提供安全、高效的中央銀行資金，對提高零售支付的彈性與可競争性，以及提高經濟、金融活動透明度都具有重要的價值。但同時我們也須冷靜、客觀地看到，其未來的發展與應用還将面臨諸多外部性和内生性挑戰，因此需要通過修訂和完善法律規範、調适運行機制、加強國際間協作等方式進一步加強監管與治理。在積極擁抱變化、順應數字時代發展需求的同時，努力扭轉人民币在國際貨币體系中的地位與中國經濟在全球經濟中的比重不相稱的失衡狀态，進而提高人民币在國際貨币金融體系中的戰略地位。