周小川：必须关注碳市场投资功能，以排放上限为基准尽早制定碳减排路线图

中国金融四十人论坛

非常高兴能参加这次绿天鹅会议。我想谈一谈在气候变化和碳排放领域中国国内热议的话题以及国际社会关注的一些问题。这些都是非常重要的话题，我们需要进行深入讨论，以促进政策设计和建议。

我想先谈谈中国碳减排的发展情况和国内热议话题。根据相关统计，中国的碳排放已几乎达到全球的三分之一。中国能否采取正确的路径实现自己的减排目标，为全球气候行动目标作出贡献，非常重要。

我想说的第一点是，根据我的观察，中国国内的一个讨论话题是应该主要靠市场力量还是靠行政措施来实现碳减排。

多数人认为，我们需要充分利用市场机制，特别是要激励更多的参与者为碳减排目标共同努力。但传统上，具有中央计划思维的人会希望先制定一个总路线图，然后将任务分解到不同的部门、不同的企业和不同的地区来完成。

因此，讨论之一是，如果我们想强调市场功能，就需要加快制定一个达成30/60目标的明确路线图。在习近平主席宣布中国实现30/60目标前，我们其实并没有在规划、数据收集、测量和核查等方面做好足够的准备。

因此，中国相关部门需要加快工作进度，就如何实现30/60目标制定明确的路线图。这不光包括最初的碳排放总体上限目标，还要细化到各主要行业。中国政府提到，他们正在为24个行业制定路线图。我们希望这些路线图能够尽快出台，以便市场能够清楚地了解我们要做什么，以及如何为自己设定任务。碳市场价格高度依赖于路线图，特别是二氧化碳和温室气体排放的最初总量目标。

在中国热议的第二个问题是，碳市场主要是用来调节短期供求关系，还是用于引导和激励更长期的投资。

调节短期供求、向市场提供价格信号十分重要，但由于碳排放对生产和消费的弹性低，不可能在短期内大量减少或改变碳排放，因此我们不得不多依靠投资功能，鼓励对新研发、新设备和新技术进行投资，预期在未来有更大的减排能力。

在碳市场框架的设计上大概有两种意见：一种建议市场主要作为短期供求关系调节工具，另一种则强调投资方面的功能。我个人感觉必须关注投资功能。

第三个问题是关于如何建立中国的碳市场。

一种观点认为，我们可以给可能有额外碳排放的生产者分配一个边际配额或增量配额，然后逐步扩大配额分配。但是在初期，考虑到转型需要，很大一部分配额是免费的，即零价格。

另一种观点是，我们需要把配额分配给那些排放量少或者有碳汇的负值配额创造者。鉴于我们正依照路线图制定24个行业的减排目标并进行分解，若某项活动的排放量低于平均水平，那么就可以获得负值配额并可以在市场上出售给那些需要购买配额的机构。这种分配方式可能更有效，对鼓励碳减排活动有更好的激励作用。

第四点是，我们需要一些跨期工具来管理新技术和研发投资的风险。因此，需要碳市场具有更多的金融特征，具备风险管理功能。

以上是中国正在讨论的主要问题，也许会吸引大家的关注。国际上的讨论将有助于中国按正确方式建立自己的碳市场，减少这一过程中可能出现的高成本的风险和错误。

最后，我想谈谈在碳减排上国际社会共同关注、中国也在讨论的问题。其中之一就是碳边境调节机制（CBAM）。大家对此问题看法不一。很多中国学者担心这会引起贸易保护主义、贸易战以及其他现象。但是，如果决定推出CBAM，就需要考虑到，从长期看，碳排放和气候变化在很大程度上取决于发展中国家的行动，发达国家已承诺向发展中国家提供大量的资金支持来减排。

如果我们开征调节税，我的意见是调节税收入应被用来支持发展中国家和出口国的碳减排。一种途径是，用这笔钱建立一个基金，在发展中国家的碳市场购买碳配额；另一种是允许很多发展中国家的公司在发达国家的碳市场上出售他们的负值配额，我认为这将有助于实现净零排放。

最终，各国的碳市场都应该实现互联互通，碳价格逐步趋同。起步阶段，可考虑借鉴中国建立沪港通、沪伦通、中德D股通的做法。这种市场联通十分可控，一方面提供了价格趋同途径，另一方面可以帮助实现发达国家对发展中国家的资金和技术转移。

另一个问题，我在其他场合也曾提及，就是为体现国际上对碳排放的决心和共识，我们需要为国际船舶和航空公司的碳排放找到合理解决方案。对于跨境运输，一种解决方案是，欧盟或其他国家对碳排放征税或收费；另一种是尝试设立一个国际基金，这可能会减少摩擦并有助于资助或投资于全球减碳活动。这也是一种多边的解决方案。

周小川：从国际上看，有很多问题需要解决。对中国这个占世界碳排放量三分之一的国家和许多其他发展中国家来说，最重要的是尽早设立碳排放上限。以排放上限为基准，尽早制定路线图。这是共识和决心的体现，也是发展中国家把应对气候变化的雄心转化为实际行动。

问题二：碳边境调节税是一个颇具争议的问题。欧盟委员会可能很快就此启动立法程序，其他国家该如何应对？

周小川：我不了解各国对此问题的讨论如何，但是我可以说说中国的情况。几年前当边境调节税的概念被提出时，中国的谈判者对此十分抵触，这部分因为当时贸易保护主义正在兴起，同时也因为全球金融危机后许多发达经济体遇到很大的财政平衡问题，需要花钱去救助出问题的金融机构和整个经济，财政赤字水平以及公共债务占GDP的比重都在激增。因此，人们担心边境调节税最终会被用来平衡预算。而为应对气候变化，我们需要大量资金投入科技、新设备和研发，来实现净零目标。

我想一个共识是，如果有任何一种国内碳税，或者配额交易收入，或者边境调节税，它们的所有收入都应用于减排。建议所有收入都应该用于这一目的，特别是从负值配额的人那里购买配额，这样资金就可以自动流向那些靠新研发和新设备来推动的减排活动。虽然钱的去向不一定是出口国本身，但是，资金应从进口国流向发展中国家，用来应对全球气候变化，尤其是那些以劳动密集型、能源密集型和排放密集型为主要出口产业的发展中国家。我认为这是资金流动的正确路径。尽管我们从技术上仍需要一些具体政策设计来实现这一目标，但这将有力地体现出做好碳减排的国际共识与雄心。