歐盟《中歐全面投資協定》市場準入清單簡介及對中國企業的影響

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中歐雙方于2020年12月30日宣布如期完成《中歐全面投資協定》（以下簡稱“《協定》”）談判，《協定》主要成果之一是雙方就市場準入承諾達成一緻。其後，歐盟委員會于今年3月12日公布了《協定》核心附件“市場準入清單”（以下簡稱“清單”），其内容包括雙方具體的市場準入承諾及保留條款。清單将中歐雙方談判結果進一步細化，爲《協定》邁向生效打下基礎。但《協定》和清單的最終内容仍取決于立法機關審議和公開辯論的結果，且由于當前複雜的國際形勢，《協定》的後續審議和生效仍然存在不确定因素。

對于有赴歐投資意向的中國企業，清單有助于系統了解歐盟對中國投資者的市場開放政策和條件。同時企業需要認識到，盡管歐盟市場開放程度較高，中國企業投資歐盟仍需全面考慮包括外資審查和反補貼在内的其他限制。

《協定》市場準入承諾對雙方投資者的主要影響

《協定》雙方對市場準入采取了“準入前國民待遇加負面清單”管理模式，爲實現高水平市場開放奠定基礎。事實上，2020年生效的《外商投資法》已将“準入前國民待遇加負面清單”确立爲我國基本的外資管理制度。近年來，每年一次的負面清單修訂也都進一步縮減了外商投資限制、擴大了開放行業和領域。在此基礎上，中國進一步承諾向歐盟開放制造業的限制，并進一步開放電信、金融、個人醫療、環保服務等服務行業。這些承諾也積極回應了歐盟投資者的相關訴求。

與之相比，清單中有關歐盟市場對中國投資者開放的“增量”很少，歐盟及其成員國現有的投資限制保持不變，未來進一步調整政策的空間也得以保留。究其原因，是歐盟認爲自身市場開放程度較高，且并未針對中國投資者設定特殊的投資限制。盡管如此，清單在操作層面對于中國赴歐投資者仍有重要意義，有助于投資者系統、清晰地了解歐盟的市場開放政策和條件。

歐盟市場準入清單詳解

1. 市場準入清單構成

清單由總計長達175頁的四個附件組成。歐盟的市場準入承諾主要包括國民待遇、最惠國待遇、禁止業績要求以及對董事高管的非歧視性要求幾方面。附件一和附件二以負面清單方式列出了對特定行業的現有和未來可能将有的限制。也就是說，除了清單中列舉的适用于特定行業的保留措施之外，其他情況均适用歐盟的上述承諾。

附件三是一份有關市場準入數量限制（例如所謂“經濟需求測試”或牌照數量限制）的正面清單，即在清單所列範圍及限定條件下，歐盟對于外國投資不施加數量限制。

附件四則簡要描述了以設立公司爲目的的商務訪客及公司内部轉崗人員（經理及專業人員）對歐盟成員國訪問、工作規定。

2. 有關市場準入保留措施的負面清單

附件一《适用于歐盟的現有措施的保留》按照包括商務服務、經銷服務、金融服務、農漁及制造業在内的15個行業分類，對歐盟及其成員國現行的外國投資保留政策做了簡要介紹。

以金融服務爲例，匈牙利等7國對銀行和其他金融服務做了保留。其中，匈牙利要求中國投資機構不得從事私人社保基金的資産管理服務或風險投資管理服務。意大利要求證券清算系統或中央證券存托服務等業務須在意大利設立公司（而非分支機構）。

附件二《适用于歐盟的未來措施的保留》在附件一所列行業的基礎上，對其中的商務服務進一步增加了研發服務、租賃服務、收款代理及信用報告服務、人力資源服務、安全及調查服務和其他安全服務7個子項，還增加了電信、建築、和“其他未包括的服務”分類，列出了未來措施的保留，并以兜底條款爲未來政策調整預留了空間。

中企赴歐投資的主要政策制約

盡管歐盟市場總體而言開放程度較高，但中企赴歐投資面臨的一大挑戰是避免潛在的在具體項目的投資審查中遭遇阻礙。近兩年來，歐盟成員國的外資安全審查有擴大化趨勢。如投資涉及可能影響國家安全和公共秩序的關鍵基礎設施、關鍵技術、關鍵供給、獲取敏感信息，或可能對媒體自由和多元化構成影響，則極易觸發外資審查。企業在正式啓動投資項目前，需要審慎評估相關審查風險。

此外，歐盟委員會于2020年發布了《針對外國補貼的白皮書》。該白皮書顯示歐盟可能就外國政府補貼而對外國投資者采取額外的審批舉措。白皮書對“外國政府補貼”作出了寬泛定義，包括來源于歐盟以外國家政府或公共機構的任何财政資助，例如零息貸款、無限擔保、稅收優惠、稅收抵免、政府注資、出口融資（經合組織框架下的出口融資除外）、企業纾困計劃，或其他有助于企業降低運營成本的舉措。白皮書提出了模塊化的監管方案，主要涉及通用市場監管、并購監管和公共采購監管，對應的行政處罰包括經濟補償、禁止并購、取消投标資格等。因此，獲得我國政府補貼的企業，在對歐盟投資時也需要評估潛在的合規風險。

對拟投資歐盟的中國企業幾點建議

首先，企業需要密切關注歐盟及其成員國對《協定》進行審議的進展，特别是關注涉及到投資者國籍、股權比例、營業執照等的限制條件，以及與自身所在行業相關的清單内容的調整。考慮到歐盟及其成員國相對時間較長的内部讨論和審議機制，而将來保留的限制措施有可能面臨成員國相關行業的遊說壓力，不能排除清單内容出現相對較大的調整。

需要特别注意的是，近期由于某些國際政治問題，有媒體報道稱歐洲議會已因此取消了一次《協定》審議會議。企業應了解《協定》的後續審議和生效仍存在不确定性。

其次，如果有明确的赴歐投資意向，企業應提早進行規劃，對拟投資目的地國家行業現狀、經營環境、監管法規框架、對外國投資者的限制和主要運營風險了解掌握，以便在《協定》正式生效後，及早完成業務布局。  與我國的外商投資負面清單類似，歐盟方發布的清單實際上可以作爲外國投資者了解歐盟各成員國相關投資限制的實用操作指引，企業可根據自己拟投資的行業，橫向比較各國政策。  

針對清單附件一中涉及到的現有限制措施，企業需要在選定拟投資的歐盟成員國後，實際對接當地主管政府機關或政府授權的主管行業協會，了解現有措施在落地執行過程中是否存在其他技術性障礙，參考中國或其他外國投資者在實際申請執照或運營中遭遇的困難，制定有針對性的落地運營方案。

針對清單附件二中涉及到的将來限制措施，企業需要考慮對涉及到股權比例、申請人國籍、居留條件等的限制，避免前期投入成本較高且在尚未取得實質投資回報的情況下面臨到新的監管措施。特别是在與當地夥伴合資經營的項目中，股權比例作爲限制條件将很可能直接影響公司運營決策方向和長遠規劃。企業需要相應的在合資協議中對可能出現的不利影響提前做好應對方案，避免出現新的監管政策時措手不及。對于獨資的項目，在面臨新監管政策前，企業也需要根據相關動向盡可能提前準備預案，包括股權轉讓甚至是撤資等方案。

再次，對于國有或者國有控股企業，需要特别關注拟投資目的地國的額外限制條件。對于獲得較多政府補貼的企業，需要特别關注歐盟對于外國政府補貼案件的調查和監管處罰措施。由于基本國情和政治體制的差異，對于國有資本或政府補貼，歐盟及其部分成員國采取了比較保守的監管态度。因此，如果我國企業涉及到國有資本或政府補貼的，在做出投資歐盟的決策前，需要慎重評估整體風險。