丁爽：中國2020年财政刺激的效力評估
2021-02-07 17:47:00
丁爽：中國2020年财政刺激的效力評估 來源 ：首席經濟學家論壇 概要：根據财政部數據計算，2020年中國的廣義預算赤字率爲11%，實際執行的赤字率爲8.6%， 比2019年的實際執行數高3個百分點
來源 ：首席經濟學家論壇
概要：根據财政部數據計算，2020年中國的廣義預算赤字率爲11%，實際執行的赤字率爲8.6%， 比2019年的實際執行數高3個百分點，說明去年的财政政策相當擴張，但預算給予的空間并未用足。我們測算，去年财政刺激對經濟增長的拉動幅度約爲2.5個百分點。由于執行的赤字低于預算，而預算赤字的融資幾乎全額到位，各級政府在2021年年初有接近2.5萬億元的閑置資金，減少了今年一季度發行政府債券籌資的緊迫性。我們預計官方狹義赤字率可能會從去年的3.6%調降到今年的2.8%，而廣義赤字率可能從去年實際執行的8.6%降到6%，一方面确保财政可持續性，一方面避免财政懸崖。
2020年中國實施了大規模的财政刺激，以抵禦新冠疫情對經濟的沖擊。在5月份兩會期間通過的預算中，官方一般公共預算赤字（狹義赤字）設定爲GDP的3.6%，高于2019年的2.8%的赤字率。我們将一般公共預算與政府性基金預算加以合并，并按照國際通行準則對收入和支出進行重新分類，以獲得更能反映财政政策力度的廣義預算赤字數字。我們的測算顯示，2020年廣義預算赤字率約爲11%。
财政部近期公布的2020年财政收支數字披露了預算的實際執行情況。
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一般公共預算的實際收入高于預算，實際支出低于預算， 實際赤字爲6.3萬億元（GDP的6.2%），比預算赤字少4,890億元（GDP的0.5%）。
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政府性基金預算的實際收入超過預算1.2萬億元，而實際支出則低于預算8,120億元，實際赤字約爲2.5萬億元(GDP的2.4%)，低于預算赤字約2萬億元（GDP的2%）。
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綜合以上兩項，2020年廣義預算赤字實際執行數爲8.7萬億元（GDP的8.6%），而2019年實際執行的赤字率爲5.6%，說明财政刺激相當于GDP的3個百分點。但實際執行的廣義赤字低于11.2萬億元（GDP的11%）的廣義預算赤字，說明預算的财政空間沒有用足。
受疫情影響，2020年一般公共預算下的實際收入下降3.9%，但好于年度預算所預期的5.3%的降幅。2020年下半年，随着經濟回暖，工業生産、盈利和出口加速，稅收迅速恢複增長。上半年稅收同比下降11%，但在三、四季度分别實現7%和15%的平均同比漲幅。
2020年疫情爆發後，中國加大減稅降費力度，出台中小微企業和受疫情影響較大的企業免征或減征增值稅和社保繳費等多項幫扶支持措施，财政部估計，2020年全年爲企業新增減負超過2.5萬億元。
同時，因壓減政府非剛性和一般性支出，政府支出增速低于預算，2020年一般公共預算下的實際支出增幅僅爲2.8%，低于3.8%的預算支出增幅。政府壓減非必要支出，堅持有保有壓，重點支持疫情防控、脫貧攻堅和基層“三保”等領域。全國城鄉社區支出和一般公共服務支出同比分别下降20%和1%。
2020年實際執行的一般公共預算赤字爲6.3萬億元，高于2019年的實際執行赤字（4.8萬億元），表明财政政策更爲擴張。但實際執行赤字小幅低于6.8萬億元的預算赤字規模。
政府性基金預算下的實際執行赤字從2019年的6,850億元大幅擴大到2020年的2.5萬億元，但仍比預算少2萬億元，很大程度上是因爲土地出讓收入出人意料地呈雙位數增長。
土地出讓收入占政府性基金總收入的90%，2020年增長15.9%，超過預算規模（預算預期下降3%）将近1.4萬億元，帶動政府性基金收入增長10.6%。
政府性基金支出同比增幅從上年的13.4%加快到28.8%，但仍低于38%的預算支出增幅。支出增幅低于預期的主要原因是缺乏可供地方政府投資的具有明确回報率前景的項目，或落地緩慢。
2020年由于實施減稅降費等政策，廣義預算實際收入的GDP占比相對2019年減少了0.7個百分點，同時由于擴大支出，廣義預算實際支出的GDP占比相對2019年增加了2.3個百分點，實際執行的赤字率比2019年的5.6%高出約3個百分點。也可以說，2020年的财政刺激相當于GDP的3%。
我們依據對财政乘數的評估來估算财政刺激對GDP增長的拉動力度。國際貨币基金組織（IMF）在2019年與中國的第四條磋商報告中将中國的财政乘數一律設爲0.5倍，如果使用該乘數，2020年财政刺激對中國GDP增長的貢獻爲1.5個百分點。我們使用中國的曆史數據進行測算得出，在正常情況下，财政收入的乘數爲0.3倍，财政支出的乘數爲1.5倍，據此推算，2020年财政刺激對GDP增長的拉動作用爲3.7個百分點。但是，疫情造成的幹擾可能會壓低支出乘數，若将支出乘數調整爲較爲保守的1倍，那麽2020年财政刺激對GDP增長的拉動幅度約爲2.5個百分點。
在中國，一般公共預算的赤字通過發行中央和地方一般債券、支取預算穩定調節基金和使用以前年份結轉資金彌補。政府性基金預算的赤字通過發行政府專項債券和使用以前年份結轉資金彌補。2020年，全國人大批準了3.76萬億元新增一般債券額度和動用預算穩定調節基金和以前年份結轉資金用于彌補一般公共預算的赤字，并批準了新增抗疫特别國債1萬億元和新增地方專項債3.75萬億元用來彌補政府性基金預算的赤字。
财政部數據顯示，地方專項債實際新增3.6萬億元，略低于預算批準的3.75萬億的額度，其他債券幾乎是足額發行。由于廣義預算赤字的融資幾乎全額到位，而實際執行的赤字比預算低2.5萬億元，由此我們估算，2021年初，各級政府持有的閑置資金将近2.5萬億元。這也是爲什麽2021年初國務院并沒有像去年那樣，在全國人大批準全年發債額度之前提前下達發債額度。
去年12月召開的中央經濟工作會議提出，2021年積極的财政政策要提質增效、更可持續。保持适度支出強度，增強國家重大戰略任務财力保障，在促進科技創新、加快經濟結構調整、調節收入分配上主動作爲。
在今年1月6日的采訪中，财政部長劉昆表示，2021年要合理确定赤字率和地方政府專項債券規模，保持适度支出強度，保持宏觀杠杆率基本穩定。
我們預計，在3月初即将召開的兩會上，2021年官方狹義預算赤字率或将從2020年的3.6%下調到疫情前2.8%的水平，而更能全面反映整體财政狀況的廣義預算赤字率或将從2020年實際執行的8.6%降到6%（大約6.7萬億元），我們認爲，這樣的降幅在逐步恢複财政可持續性的同時，可以避免出現政策懸崖。同時，在2021年預計的6.7萬億元的赤字中，大約2萬億可以通過上述的閑置資金彌補，新增發債額度可能會從2020年的8.5萬億下降到5萬億左右，這将有助于穩定政府的債務率。
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