A:系統重要性銀行（SIB）是指那些規模龐大、業務複雜、其倒閉有可能對金融體系造成重大影響從而危及金融穩定的大銀行，因此，對系統重要性銀行的監管和風險處置有别于不具有系統重要性的中小銀行。

2008年國際金融危機以來，加強對系統重要性銀行的監管成爲國際銀行業監管改革的一個重要方向。2011年11月，巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）向二十國集團（G20）提交了《全球系統重要性銀行：評估方法和額外損失吸收要求》，提出了全球系統重要性銀行的評估方法。2011年11月，金融穩定理事會（FSB）發布《針對系統重要性金融機構的政策措施》，提出針對全球系統重要性金融機構的監管計劃，同時發布全球系統重要性金融機構（G-SIFIs）名單；2013年7月發布《系統重要性金融機構恢複處置計劃：恢複觸發條件和壓力情景指引》。2018年7月，巴塞爾銀行監管委員會發布了全球系統重要性銀行評估方法的修訂版本。

從我國情況來看，人民銀行、銀保監會、證監會于2018年11月27日聯合發布了《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，明确了系統重要性金融機構的定義、範圍，規定了系統重要性金融機構的評估流程和方法，并提出了制定特别監管要求和建立特别處置機制等兩條完善系統重要性金融機構監管的途徑。2020年12月3日，人民銀行、銀保監會聯合發布《系統重要性銀行評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》），并于2021年1月1日起正式實施。《評估辦法》明确了我國系統重要性銀行的評估方法、評估範圍、評估流程和工作分工，從規模、關聯度、可替代性和複雜性等四個維度構建了我國系統重要性銀行的評估指标體系。今年4月2日，人民銀行、銀保監會出台《附加監管規定》，對系統重要性銀行提出了明确的監管要求，包括資本與杠杆、恢複與處置計劃、信息報送等方面的附加監管要求。可以看到，《附加監管規定》與之前出台的相關規章制度一脈相承，是構建我國系統重要性銀行監管框架的一塊重要拼圖。《附加監管規定》的出台标志着我國初步建立了系統重要性銀行監管的一般性框架。

Q:請您概括介紹一下《附加監管規定》的主要内容。

A:《附加監管規定》的内容是非常豐富的。其核心内容主要包括以下幾個方面：

一是确立了系統重要性銀行監管的工作機制。具體來看，由人民銀行負責系統重要性銀行基本規則制定、監測分析、并表監管等，會同銀保監會提出附加監管要求，牽頭銀保監會等單位組建危機管理小組，組織審查系統重要性銀行恢複與處置計劃，開展可處置性評估。

二是明确了系統重要性銀行的附加監管要求。《附加監管規定》針對系統重要性銀行建立了包括附加資本、附加杠杆率、流動性、大額風險暴露等在内的附加監管指标體系。其中，系統重要性銀行中第一組到第五組的銀行分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加資本要求。值得注意的是，《附加監管規定》明确附加資本要求需要由核心一級資本來滿足，凸顯了核心一級資本在風險吸收方面的作用。另外，系統重要性銀行需在進入名單或者得分變化導緻組别上升後，經過一個完整自然年度後的1月1日滿足要求，爲系統重要性銀行補充附加資本預留了一定時間。同時，《附加監管規定》還明确，系統重要性銀行的附加資本要求與宏觀審慎評估（MPA）中的附加資本要求不互相替代。

三是明确恢複與處置計劃要求。将恢複計劃與處置計劃（又稱“生前遺囑”）作爲系統重要性銀行附加監管的一項重要工具。其中，恢複計劃需要詳細說明銀行如何從早期危機中恢複，确保能夠在滿足事先設定的觸發條件後啓動和執行；處置計劃需要詳細說明銀行如何在無法持續經營時安全、快速、有效處置，保障關鍵業務和服務不中斷，避免引發系統性風險。

四是确立了審慎監管要求。明确系統重要性銀行的信息報送、風險數據加總和公司治理要求，建立監管合作與信息共享機制。加強對系統重要性銀行的監測分析、并表監管和壓力測試，評估信貸集中度、複雜性、業務擴張速度等關鍵指标，強化事前預警。

總體上看，《附加監管規定》對系統重要性銀行的監管要求與國際慣例基本保持一緻，從附加資本、附加杠杆率、流動性、大額風險暴露等方面對系統重要性銀行提出了更高的監管要求。特别是，《附加監管規定》所提出的監管要求既包括定量指标，也包括制定恢複與處置計劃、信息報送和公司治理等方面的審慎監管要求，針對系統重要性銀行提供了一個較爲全面的監管框架。

Q:在加強系統重要性銀行監管方面，我們可以借鑒哪些國際經驗？

A:我認爲，美國和歐盟在加強系統重要性銀行監管方面的一些做法可以借鑒。

美國在2008年國際金融危機爆發以來，就加強系統重要性銀行監管采取了一系列舉措。

第一，完善監管機構和職能。針對國際金融危機中暴露出來的問題，美國于2010年5月頒布《多德-弗蘭克法案》，明确了對系統重要性銀行應當實施更高強度和更嚴格的監管，美國金融穩定監督委員會（FSOC）的設立正是這一法案的突出成果。美國金融穩定監督委員會下設的研究辦公室由美聯儲（FED）、貨币監理署（OCC）、聯邦存款保險公司（FDIC）和财政部等四家單位組成，其主要職責是識别和評定出系統重要性銀行，然後授權給美聯儲加強對它們的監督和管理。美聯儲被賦予了更大的監管權力：負責提出強化監管系統重要性銀行的要求；發布關于如何與銀行溝通監管發現的監管指引，以對銀行有更充分的了解；提高監管當局與銀行管理層的溝通效率，從而有效傳導監管意圖。另外，美聯儲還成立了負責審閱銀行壓力測試模型的團隊和負責審閱管理恢複處置計劃的專業團隊。美國貨币監理署也針對系統重要性銀行風險治理架構的構建等做出了監管引導，并在其大型銀行監管部内設立了專業團隊，負責管理防範信用風險、市場風險和操作風險，監管信息系統和相應資本要求等。在具體操作上，美國對系統重要性銀行的監管過程分爲對系統重要性銀行的評估、認定、監管等三個步驟。

第二，制定系統重要性銀行評估标準。在系統重要性銀行的評估上，借鑒巴塞爾銀行監管委員會所提供的計量方法，美國金融穩定監督委員會提出從規模、關聯度、杠杆率、可替代性、流動性風險及期限錯配、監管現狀等六個方面構建系統重要性銀行評估指标體系。比如，在資産規模方面，美國金融穩定監督委員會把500億美元資産規模作爲識别系統重要性銀行的标準。2018年5月，美國國會通過了《經濟增長、監管救濟和消費者保護法案》，要求進一步調整對資産超過1000億美元的大型銀行的監管。

第三，提高對系統重要性銀行的監管要求。一是規定了最低流動性标準，并要求進行内部流動性壓力測試以監測系統重要性銀行的流動性。二是強化資本監管和杠杆率監管。美聯儲對系統重要性銀行采用了更加嚴格的附加資本要求，提出附加資本要求爲1%-4.5%，提高資本對損失的吸收能力，以将其潛在的失敗成本内部化。并且，銀行被認定的風險性越高，對其附加資本要求也會越高。三是強調壓力測試的作用。壓力測試有助于評估系統重要性銀行在嚴重不利的經濟情況下可能遭受的損失。系統重要性銀行在提交資本計劃、業務發展計劃和分紅計劃時，應當對其在基期、壓力和極端壓力三種不同程度壓力情景下的資本充足度和資本計劃流程進行評估。

第四，強化對系統重要性銀行的結構化限制。包括經營規模、業務複雜性和關聯度等方面。規模越大、越複雜、關聯越緊密的銀行，其倒閉将會對更廣泛的經濟造成更大的溢出風險。因此，要積極調整對大規模銀行的監管框架和規則。當然，還需要更全面地納入其他風險類别，滿足促進系統重要性銀行的安全和穩健發展、增強金融穩定性的核心目标，加強對潛在風險的敏感度，如跨境活動因素等。另外，系統重要性銀行對短期批發融資的依賴性是用于衡量其流動性、脆弱性的一大指标。當銀行利用養老基金和貨币市場共同基金等金融中介機構的短期存款爲長期或流動性較差的資産提供融資時，需要迅速出售流動性較差的資産以維持運營，這種情況可能會對更廣泛的金融穩定産生影響。企業使用短期批發融資是全球系統重要性銀行評估框架中的一個要素，用以衡量銀行與其他金融部門關聯度等相關風險，以及可能造成大規模融資擠兌的脆弱性。此外，對包括系統重要性銀行在内的大型金融機構在金融市場中的并購行爲也進行了限制，要求在并購之後并表負債總額必須小于參與合并的金融機構上一年度的并表負債總額的10%，其意圖在于限制大型銀行等機構的規模及集中度。

第五，加強系統重要性銀行薪酬改革。2009年10月，美聯儲出台了關于系統重要性銀行的薪酬激勵原則，明确銀行給員工的薪酬協議不得超過所能承受的風險激勵限度。此外，系統重要性銀行每3年必須至少要舉行一次涉及高管薪酬内容的大會，由股東進行投票對相關内容進行表決，從而賦予普通股東參與制定薪酬制度的權利。此外，部分系統重要性銀行還在高管薪酬制度中增加了退休計劃補充的審查制度、日後追回條款等内容，以降低銀行因對高管過度激勵而産生的風險。

與美國類似，歐盟在國際金融危機以後也強化了對系統重要性銀行的監管。

第一，構建多層次監管機構。2010年9月，歐盟出台了《泛歐金融監管改革法案》。該法案的出台更新了歐盟的金融監管體系，新設立了四個機構負責從宏觀和微觀兩個層面加強對歐盟的金融監管和風險防範。在宏觀層面上，專門設立歐洲系統性風險管理委員會（ESRB），實施對系統重要性銀行的宏觀審慎監管，負責監測歐盟整體的信貸水平，分析、處理并監管潛在影響歐盟整個金融市場穩定的各種風險。并且，歐洲系統性風險管理委員會可能在必要時向歐洲銀行業監管局（EBA）發出風險預警并提供針對性建議。歐洲銀行業監管局是負責微觀審慎監管的機構，它可以協調各成員國的銀行業監管當局，從而對成員國系統重要性銀行實行直接或間接監管。總體上看，歐盟通過建立多層次監管機構，實現微觀審慎和宏觀審慎監管相結合，共同識别和防範系統重要性銀行可能給歐盟整個金融市場帶來的影響。

第二，細化了系統重要性銀行的評估标準。在系統性重要性銀行評估方面，歐洲銀行業監管局于2014年12月發布了《系統重要性機構評估标準指引》，确定的評分指标包括規模、重要性、複雜性/跨境活動、關聯性等。總體上看，歐盟在系統重要性銀行的評估标準方面與其他國家基本類似。歐洲銀行業監管局還要求，歐盟各成員國監管當局可以結合本國實際确定對系統重要性銀行的認定标準，并定期向歐盟委員會、歐洲銀行業監管局、歐洲系統性風險委員會等機構報送認定結果。

第三，擴大監管範圍。在對系統重要性銀行的監管模式上，歐盟從之前的平行監管模式轉變爲平行監管與垂直監管相結合，不斷完善監管模式和範圍。在對系統重要性銀行進行監管時，不僅要監管系統重要性銀行本身的資本緩沖、業務範圍、金融産品和評級方法等各項指标，還要監管對沖基金、私募基金等與銀行業務有關聯的公司，加強了對與系統重要性銀行有關聯的其他金融機構的監管，監管範圍不斷擴大。

第四，強化監管要求。歐盟建立了單一監管機制（SSM）和單一處置機制（SRM），突出了對系統重要性金融機構監管的重視程度。單一監管機制是由歐央行對歐元區的大銀行直接進行監管，歐央行于2014年11月起可以直接監管資産總額達到300億歐元以上或者達到所屬國國内生産總值20%以上的銀行。單一處置機制是對各成員國的銀行實行統一的處置規則，成立處置基金和處置機構。通過建立單一監管機制和單一處置機制，歐盟對系統重要性銀行的監管機制得到進一步強化。此外，歐盟于2013年7月正式實施《資本要求指引IV》，歐盟各個成員國可以根據《資本要求指引IV》結合本國實際對系統重要性機構施加相關資本要求。

A:《附加監管規定》在實際中的實施效果還有待進一步觀察。從國際經驗來看，我們可以從以下幾方面有序推進系統重要性金融機構監管：

一是提升資本管理能力，創新監管方法和工具。美國和歐盟普遍對系統重要性銀行設置了更高的監管标準，并建立了針對系統重要性銀行的監管體系。其中，資本監管是核心，系統重要性銀行要适用更高的監管要求。除資本監管以外，還從流動性、壓力測試、結構化限制等方面對系統重要性銀行提出了全方位的監管要求。從我國情況來看，在對系統重要性銀行進行監管的過程中，需要綜合考慮我國金融業發展和監管實踐，創新監管辦法和工具，對參評機構的評估指标進行合理測度，不斷調整和完善監管要素和方法。

二是根據新形勢不斷修正系統重要性銀行的評估标準。商業銀行是金融創新較爲活躍的一個領域，産品和業務模式不斷變化，資産負債結構不斷調整。就我國而言，金融與科技的融合不斷加深，商業銀行普遍将科技手段應用到産品和業務模式創新之中，并對業務流程加以改造。相應地，銀行的風險特征也發生了重大變化。在這種情況下，系統重要性銀行的評估标準也要适應經濟和金融發展形勢的變化，密切關注商業銀行風險的新特征，不斷優化相關評估标準，在此基礎上制定出有針對性的監管要求。

三是适當加強對系統重要性銀行的前端管理，做好風險預防。銀行監管指标通常具有一定的滞後性，一旦出現問題銀行進行自救也會産生較高的社會成本。因此，在對系統重要性銀行的監管上，應當加強前端市場管理，做好風險的預防。要針對系統重要性銀行的資産類型及風險敏感程度，對與銀行重要資産相關的價格比如利率、彙率、大宗商品價格等價格變動進行追蹤監控，及時做好對沖并引導銀行采取調整資産類型、行業布局等措施以規避風險。通過加強前端管理，及早發現問題并加以解決，爲系統重要性銀行獲取充分的緩沖及自救時間。