羅煜等：發揮自貿區“雙循環”紐帶作用促進人民币國際化
2021-09-15 09:14:00
羅煜等：發揮自貿區“雙循環”紐帶作用促進人民币國際化 國際金融雜志 近年來，以自貿區的設立爲代表，我國貿易創新發展迅速，自貿區日漸發揮出“雙循環”紐帶
國際金融雜志
近年來，以自貿區的設立爲代表，我國貿易創新發展迅速，自貿區日漸發揮出“雙循環”紐帶的作用，促進了高水平開放，推動了人民币國際化進程。自貿區主要通過兩個途徑促進對外開放和人民币國際化，一是通過擴大金融機構功能和區域空間來強化離岸金融中心建設，二是通過擴大資本賬戶開放、提升利率和彙率自由浮動空間來加強人民币市場化體系的構建。自貿區的發展也面臨着外部風險日趨多樣和複雜、金融開放不均衡、不同地區自貿區建設協同效應不明顯等挑戰。未來，可從提升資源配置效率、助推金融機構“走出去”、簡政放權、提高政策落地成效等方面采取進一步措施加以完善。
近年來，我國經濟進入新常态，國内經濟轉型疊加國際貿易摩擦，使得經濟增長受到影響。爲了實現經濟高質量發展、推動高水平對外開放以及促進社會經濟可持續發展，黨中央提出要“加快構建以國内大循環爲主體、國内國際雙循環相互促進的新發展格局”。對外貿易對促進我國經濟發展具有重要作用，加快貿易創新發展不僅有助于我國經濟的高水平、高質量發展，而且能夠推動“雙循環”格局的順利實現。近年來，以自由貿易試驗區（簡稱“自貿區”）的設立爲代表，我國貿易創新發展迅速，自貿區日漸發揮出“雙循環”紐帶的作用，促進了高水平開放，推動了人民币國際化進程。
2021年7月9日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十次會議，提出“以更大力度謀劃和推進自由貿易試驗區高質量發展”。自貿區的更高水平開放，是構建以國内大循環爲主體、國内國際雙循環相互促進新發展格局的強大動力來源之一。自貿區不僅是國内改革的試驗田，創新探索碩果累累；更承擔着引領高水平對外開放、提升中國國際經貿話語權的重任，聯動内外，推動“雙循環”相互促進發展。
自由貿易區的建設是我國改革開放進程中的重要戰略舉措，通過在試點過程中不斷積累和總結經驗教訓，自由貿易區的政策和制度逐漸得以完善。2013年，國務院下發《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》的通知，上海自貿區成爲我國首個設立的自貿區。2018年11月，國務院發布《國務院關于支持自由貿易試驗區深化改革創新若幹措施的通知》，賦予了自貿區建設更大的自主權。2019年7月，國務院發布《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，提出要對标國際上公認的競争力最強的自由貿易園區。2019年11月，商務部等18個部門聯合印發通知，在投資貿易、金融開放、航運等領域爲海南自貿區建設提出了30項政策。2020年2月，面臨疫情的沖擊，在金融供給側改革和堅持對外開放政策導向的背景下，中國人民銀行等五部門聯合發布指導意見，推進國際金融中心建設以及區域一體化發展。
從我國自由貿易試驗區發展曆程來看，區域分布呈現出由沿海率先設立再逐漸向内陸和沿邊擴散的趨勢。當前，我國曆經八年、分六批次設立了共計21個自由貿易試驗區，并以沿海省份自貿區爲主導，深化新一輪高水平的對外開放；同時，還通過沿邊設立和向内陸輻射，形成全方位的沿海内陸聯動和東西雙向發展态勢（見表1）。在發展的過程中，各自貿區也結合自身資源禀賦，對自身功能定位做出差異化設定。
在自貿區的建設過程中，擴大金融開放以及推動金融創新是自貿區的重要内容。整體來看，我國自貿區金融創新項目涉及範圍較廣，包括外彙管理改革、利率市場化、人民币跨境使用、放寬市場準入限制、鼓勵離岸金融業務等，不同金融創新領域應因地制宜（見表2）。整體來看，自貿區作爲改革開放試驗田，在現行制度的基礎上，采取多維度、分試點、成熟後推廣的方式對金融制度進行改革創新，不僅有利于改革的平穩推動，也有利于地方發揮自主積極性制定因地制宜的創新政策。
作爲我國首批設立的自貿區，上海自貿區在将上海打造成國内大循環中心節點，加快國内國際雙循環戰略發展，以及推動人民币國際化進程方面，發揮了橋頭堡的作用。通過對上海自貿區發展成就的梳理，可以管窺自貿區在助力“雙循環”和人民币國際化方面的作用。
上海自貿區的建設發展大緻經曆了四個階段，以四個重要文件的出台作爲時間節點。
第一階段節點：2013年9月18日，《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》提出，上海自貿區建設的主要任務是推進貿易發展方式的轉變，實現投資貿易便利化；同時，拓展金融領域對外開放的廣度和深度、加快政府職能轉變、提升監管有效性、擴大投資領域的開放以及完善法治領域的政策保障。
第二階段節點：2015年4月8日，《國務院關于印發進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知》指出，将擴大投資領域開放調整爲深化投資管理制度創新，并增加了推進貿易監管制度創新的任務。
第三階段節點：2017年3月30日，《國務院關于印發全面深化中國(上海)自由貿易試驗區改革開放方案的通知》指出，深化自貿區改革開放的主要任務包括：推進政府職能轉變，簡政放權創新監管；建設開放創新的改革試驗區；建立風險壓力測試區，爲未來風險防範積累試點經驗；推動現有合作發展模式創新升級；進一步深化改革和擴大開放，推廣可借鑒的創新制度。
第四階段節點：2019年8月6日，《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案的通知》指出，新片區應當進一步強化自貿區在增強跨境金融服務能力、推動科技研發進程等方面的積極效應，以充分發揮開放型經濟的集聚功能。
經曆了多年發展，上海自貿區取得令人矚目的成果。第一，投資環境進一步優化，代理記賬許可審批改革取得明顯成效，海關優化服務取得進展。第二，金融市場進一步開放，自由貿易賬戶功能持續發揮。第三，貿易服務體系不斷完善，上海外高橋港綜合保稅區批複轉型。第四，重點産業蓬勃發展，2020年自貿試驗區高技術産業産值達2905.78億元人民币，增幅爲6.7%。
上海自貿區的一系列改革政策有利于将人民币國際化推向新的高度，具體來看有如下四個方面。第一，上海自貿區通過引進國際先進服務業發展理念和行業技術，不僅可提升本土服務業在國際市場上的競争力，也有利于擴大人民币使用規模，加快人民币國際化步伐。第二，上海自貿區爲人民币國際化打破以往制度性障礙提供了試點機會，有助于突破金融交易限制，提高國際貿易中人民币計價結算所占的比例，推動人民币金融交易的大幅增長。第三，上海自貿區是一個在岸的離岸市場，有利于人民币的跨境使用，構建人民币離岸回流機制。第四，上海自貿區具備資金樞紐的作用，能夠有效控制并調節自貿區資金流向及流量，促進區内外利率體制相融合。
我國自貿區建設的主要目标是實現制度創新，并通過制度創新促進整體改革。自貿區通過轉變政府職能、以制度創新爲核心，是提升國家治理能力和完善治理體系的重要推動力量。自貿區的設立，在政府職能轉變、金融開放、法治建設、貿易和投資便利化五大領域的制度創新和突破具有以下意義。
第一，在政府職能轉變方面，自貿區的設立在簡化審核流程、提高監管效率、降低企業成本三個方面發揮了良好的作用。簡化審核流程方面，自貿區推行審批事項“一口受理”、企業注冊登記“多照合一”、探索電子憑證作爲審核辦理材料的可能性；提高監管效率方面，建立統一市場監管信息平台，通過建立企業信用體系對不同信用等級企業實行分類管理，提高了事中、事後的監管效率；降低企業成本方面，采用電子政務服務模式來提高企業和個人辦事效率。
第二，在金融開放方面，一方面，以上海自貿區爲代表的全國金融開放創新試驗中心不斷探索人民币國際化；另一方面，自貿區以宏觀審慎和風險控制爲前提，不斷推進金融創新，在加強跨境融資風險控制的同時，不斷增強金融服務能力。
第三，在法治建設方面，各省市自貿區專門制定了管理辦法，以此完善自貿區的法治建設，爲自貿區在投資、貿易、金融服務等領域的改革發展提供制度保障；同時，自貿區還配套自貿區法庭（例如，知識産權法庭等）、仲裁院，以此健全争議解決機制，推動法制完善。
第四，在投資便利化方面，自貿區改革通過對市場準入的負面清單進行升級，在2017年7月第四版負面清單中采用了分門類、分條目、分措施的具體化管理，對負面清單管理不斷升級，形成了有針對性且完善的管理模式。
第五，在貿易便利化方面，自貿區實行國際貿易“單一窗口”建設，通過流程優化提高通關效率，并采取四類“區域貨物狀态”管理，以方便商品生産和全球分銷。
自貿區通過探索制度創新推動改革進程，推進政府職能轉變，促進金融開放實現金融服務和風險控制能力的提升，推動法制完善，擴大投資貿易規模，從而實現更高質量、更有深度、覆蓋面更廣的對外開放，以高水平開放助推“雙循環”。同時，自貿區通過更高水平的對外開放，加快推進人民币國際化進程，爲人民币國際化提供了試點經驗和實踐平台。
在自貿區金融制度創新擴大對外開放方面，自貿區的金融創新從三個角度入手提高了對外開放。一是從人民币市場化、離岸金融體系構建等多個方面入手，推進人民币國際化進程。二是依靠合理放寬市場準入原則，降低外資進入門檻，提供與國際貿易接軌的制度創新，進而提高對外開放的程度；三是從銀行、證券、保險等多個金融領域入手設立交易平台、創設新型金融産品，在不斷探索金融開放的基礎上，提供更多金融投資産品以及交易服務，助力新一輪高水平的對外開放。
自貿區主要通過兩個途徑促進人民币國際化發展。一個是通過擴大金融機構功能和區域空間來強化離岸金融中心建設，另一個是通過擴大資本賬戶開放、提升利率和彙率自由浮動空間來加強人民币市場化體系的構建（見圖1）。
在離岸金融中心建設方面，拓寬金融機構的區域空間，有利于奠定人民币國際化的市場基礎。在深耕人民币國際化市場基礎的同時拓寬服務空間，則有利于提高金融機構的業務能力和輻射能力，提高人民币國際化的效率。前者可以通過推進金融機構産品和服務的“引進來”及“走出去”實現，後者則可以通過提高人民币債券資産、權益資産，在自貿區内試點境外投資、項目貸款和人民币境外基金，以此來拓寬資金的使用範圍并減少人民币跨境使用的限制，從而提高人民币交易主體的市場活力，提高人民币的使用規模和範圍。
在強化人民币市場化體系構建方面，可從擴大資本賬戶的開放程度、提高利率和彙率浮動空間兩個角度入手。從擴大資本賬戶開放來看，目前區内企業的融資需求主要是通過國内銀行滿足；未來，則可以依托區内分賬核算單元，由境外機構對境内進行項目核查，境内企業根據監管要求提供境外信貸資産簿記，從而在提高人民币使用規模的同時，促進境外機構參與境内項目建設。從提高利率和彙率浮動空間來看，人民币國際化需要我國國内擁有完善的金融市場，市場利率能夠充分反映價格信号；同時還需要有靈活有效的市場化彙率制度來對沖境外投資的波動和保持貨币政策的獨立性。
伴随當今國際政治經濟日趨複雜的形勢，自貿區的發展也面臨着更深層的挑戰。
第一，外部風險的日趨多樣和複雜對金融監管和風險防控提出了挑戰。人民币國際化需要高質量的發展作爲基礎，而開放則是高質量發展的必由之路。伴随近年來地緣政治摩擦的頻發，逆全球化趨勢帶動國際貿易保護主義擡頭；與此同時，新冠肺炎疫情也對全球造成了深遠影響，後疫情時代的政治經濟新格局正處于醞釀過程中，造成了國際市場不确定性加大，使得對外開放面臨更加嚴峻的挑戰。
第二，金融開放呈現出不均衡狀态。金融開放的不均衡主要體現在經常項目與資本項目的開放程度不均衡，後者低于預期。同時，金融機構在“引進來”與“走出去”之間不均衡，表現爲金融機構在投資比例、組織架構以及經營業務等方面的引進政策改革較多，而對于金融機構海外發展仍然存在較大的改革空間。
第三，不同地區自貿區之間的協同效應不明顯，政策和制度障礙依然存在。各自貿區經濟發展程度不同、經營開放時長不同、定位與側重點不同，較難形成統一的政策協調和功能互補。另外，從中央到地方政府對自貿區形成多層部門監管架構，政策細則制定容易出現重複或存在空白，使得政策落地效果減弱。
針對自貿區改革所存在的上述挑戰，本文提出以下政策建議。
第一，在金融監管層面，需要以市場導向提高資源配置效率，完善監管細則，防範金融風險。一方面，以“負面清單”模式重構政府職能邊界，将監管模式由事前審批轉向事後問責，通過簡政放權形成激勵相容的市場，以此減少信息摩擦、提高資源配置效率、規避道德風險和逆向選擇，進而提高市場效率；另一方面，監管細則需要與開放進程配套并加以完善，增強金融機構應對外部風險變化的适應能力與抵禦能力，從法律層面規範企業的金融活動。
第二，在資本賬戶開放方面，需要穩步放松資本管制，助推金融機構“走出去”。一方面，需要探索跨境資金使用以及資本自由兌換的安排，爲具有資質的企業境外投融資活動以及跨境資金集中運營創造制度條件；另一方面，需要助力自貿區企業在遵守國際法規、風險可控的前提下開展跨境業務經營活動，推進重點業務的境外拓展。
第三，在不同地區自貿區之間的協同效應方面，需要強化中央決策頂層設計，增強政策綱領和核心内容的可複制性與可推廣性，促進區域自貿區階段性成效外溢形成協同效應。另外，在中央協調各部委共同完善頂層設計的基礎上，要進一步簡政放權，加強地區政府機構在執行政策過程中的靈活性和自主性，政策應因地制宜，提高政策落地成效。
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