碳減排支持工具凸顯國家戰略導向

中國金融雜志

2021年政府工作報告提出，要紮實做好碳達峰、碳中和各項工作，要“加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善能源消費雙控制度”“實施金融支持綠色低碳發展專項政策，設立碳減排支持工具”。8個月後，中國人民銀行宣布正式推出碳減排支持工具。碳達峰、碳中和是我國新發展理念下的一項長期目标，碳減排支持工具是我國金融支持“雙碳”目标實現的具體政策措施，也是支持低碳領域的結構性貨币政策工具的首次探索。11月17日，國務院常務會議決定設立的2000億元煤炭清潔高效利用專項再貸款，是碳減排支持工具的政策沿襲。

自碳達峰、碳中和目标确立之後，中國人民銀行高度重視綠色金融發展，并提出了“三大功能”“五大支柱”的綠色金融發展思路。碳減排支持工具是充分發揮金融支持綠色低碳發展的資源配置功能的具體表現，也是金融機構監管和信息披露要求、綠色金融産品和市場體系等支柱構建的重要組成部分。碳減排支持工具具有結構、總量與價格三個方面相結合的貨币政策功能。

碳減排支持工具突出結構性特征，以實現“雙碳”爲最終目的，重點支持具有顯著碳減排效應的行業；長期來看，可能會拓展至間接實現碳減排效應的其他領域。從支持的行業來看，一是清潔能源領域，涉及風能、太陽能、生物能、氫能、地熱能、海洋能等能源的生産及利用領域。核能因其是不可再生能源，且投資巨大、風險系數高，未被納入碳減排支持工具的重點支持領域。二是節能環保領域，主要包括工業領域能效提升、新型電力系統改造等。三是碳減排技術領域，主要包括碳捕集、封存與利用（CCUS）等。目前我國CCUS還處在基礎研發或項目示範階段，現爲油企全流程獨立運營和CCUS運營商模式，體量小、周期長、成本高、安全規範尚不完善，但減排潛力大，是未來實現碳中和目标的重要手段，需要金融機構持續的資金支持。目前碳減排支持工具僅涉及具有顯著碳減排效應的重點領域，未來将有可能拓展至鋼鐵、建材等高耗能行業的節能減排，低耗能、低碳及碳彙産品的研發生産與植被恢複等領域。碳減排金融支持領域範圍突出“小而精”，重點支持正處于發展起步階段，但促進碳減排效應的空間很大，給予一定的金融支持可以帶來顯著碳減排效應的行業。需要注意的是，該類“小而精”項目風險尚不明晰，短期内金融機構的信貸投放會相對較爲謹慎。

碳減排支持工具的運用能夠帶來一定規模的基礎貨币增量投放，拉動投資規模與中長期信貸增長。但在起步階段，優質項目尚需謹慎甄選、風險審查制度尚不完善，信貸工具的再貸款短期内不會有太大的增量。考慮到節能環保領域信貸需求尚小、碳減排技術尚處于研發階段，清潔能源領域短期内會成爲碳減排支持工具的主要支持領域。在不考慮碳減排項目篩選的情況下，預計2022年有可能新增不少于8000億元的貸款規模，可對人民币信貸增速貢獻約0.42個百分點，對社會融資規模增速貢獻約0.26個百分點。按中央銀行支持60%貸款本金計算，基礎貨币增量投放至少4800億元，參照财政貼息貸款的3～4倍杠杆與當下高于7倍的貨币乘數，有可能在2022年帶動約4萬億元新增投資，占全年固定資産投資額比重的6%左右，對穩增長、保就業具有一定的積極作用。從中長期來看，未來碳減排支持信貸的增長還受到兩個方面的制約。一是碳減排支持工具的推出屬于中央銀行的擴表行爲，是在現有32.4萬億元基礎貨币之上的增量投放，受中央銀行資産負債表增速和結構的制約，未來該類再貸款增量不存在大幅擴張的空間。二是碳減排支持信貸增長受到商業銀行信貸能力的制約。在存貸比持續較高、超儲率處在很低水平的情況下，商業銀行該類信貸投放也會量力而行。

碳減排支持工具的再貸款具有明顯的價格優勢，有助于推動企業加權融資成本降低，可以起到一定程度的推動市場利率下降的效果，“先貸後借”機制也可實現直達實體的良好政策效果。金融機構碳減排支持貸款60%的本金能夠獲得中央銀行利率1.75%的資金支持，其利率顯著低于逆回購利率、中期借貸便利利率等政策利率。2021年11月，國有銀行與股份制銀行同業存單發行利率分别爲2.79%和2.80%，按照2.80%計算碳減排貸款剩餘40%本金的成本，經加權平均計算得出，碳減排支持工具的金融機構貸款成本爲2.17%。同時貸款利率爲一年期LPR利率3.85%，金融機構淨息差約爲1.68%，低于商業銀行平均淨息差2.06%。盡管碳減排支持工具不會給金融機構帶來明顯的商業利益，但其明确的政策要求和公共性質應該會促進商業銀行參與該工具的使用，以實現“讓利實體”“直達實體”的政策效果。同時，其他結構性貨币政策工具的利率均高于碳減排支持工具的企業融資成本。對碳減排領域的實體企業來說，碳減排支持工具推動的信貸融資成本具有非常明顯的價格優勢，有利于降低社會平均融資成本。“先貸後借”的直達實體機制更能有效地滿足實體企業的融資需求。

碳減排支持工具的再貸款發放對象暫定爲全國性金融機構，即3家政策性銀行、6家國有銀行與12家全國性股份制銀行。選擇全國性金融機構可能出于以下考慮。一是該類金融機構規模相對較大，營業網點覆蓋的地域範圍較廣，業務所涉及的行業領域較廣，能較好地覆蓋三大重點行業，對該類行業信貸業務較爲熟悉。2021年6月末，全國性金融機構存量信貸占全國信貸餘額的比重超過90%，依靠這些全國性金融機構，碳減排支持工具可以覆蓋絕大部分碳減排領域的信貸需求。二是對公業務操作與授信審批制度較爲成熟，内部管理較爲規範，有較強的碳減排項目甄别能力與風險管控能力。三是不同于中小銀行業務結構單一，全國性銀行業務結構多元，盈利能力較強，中間業務收入比重相對較高，能夠承擔碳減排支持工具與一般貸款相比略低的淨息差。長期來看，随着中小型銀行的抗風險能力與盈利能力逐步提升、碳減排支持工具的項目審查機制與監管體系漸趨完善，中小型銀行可能也會被納入碳減排支持工具的發放範圍，發揮其市場靈敏度與服務效率高、深耕本地與服務當地的特殊優勢，共同促進“雙碳”目标的實現。

政策強調金融機構對碳減排支持工具的項目審批與信息披露工作，由中央銀行核實信息披露的真實性，以确保碳減排支持工具的政策效果。根據碳減排支持工具的相關規定可以看出，一方面，金融機構需要考察碳減排項目的可行性報告、環評報告或專業評估報告，針對性審查項目的碳排放量、貸款占總投資的比例等相關數據，計算貸款的年度碳排放量，強化其對貸款項目碳減排效果的重視程度。另一方面，金融機構需按季向社會披露發放貸款所支持的碳減排具體領域、項目數量、貸款金額、加權平均利率、碳減排數據等信息，并接受公衆監督與中央銀行核實審查，避免金融機構的違規操作。2021年5月中央銀行出台了銀行業金融機構綠色金融評價方案，24家主要銀行被納入參評範圍，囊括了綠色貸款、綠色債券業務。除3家地方性銀行之外，其餘21家銀行均在碳減排支持工具發放對象範圍内。所獲得的碳減排支持工具相關貸款指标也會被納入中央銀行宏觀審慎政策框架内，參與金融機構評級。該方案能夠對碳減排支持工具的實施效果産生有效的制度約束。随着未來碳減排支持工具的信貸項目數量增加，銀行放貸審查、中央銀行監管及信息披露制度會漸趨完善，綠色金融理念在金融機構中得以貫徹，綠色金融支持實體經濟的碳減排效應會更加明顯。

碳減排支持工具是綠色金融支持的首個貨币政策工具，具有較強的戰略導向與政策示範效應。以往的結構性貨币政策工具，如支農、支小再貸款與再貼現、普惠小微企業信用貸款支持計劃、信貸增長緩慢省份的再貸款、扶貧再貸款與再貼現、以小微與民營企業爲投放對象的定向中期借貸便利，更加注重對中小微企業、三農、科技創新等薄弱領域或發展緩慢區域的金融支持。碳減排支持工具則是國家“雙碳”目标下的戰略導向型貨币政策工具，涉及的領域有處于發展起步階段的清潔能源産業，有傳統工業、電力行業的節能環保領域，将來還會涉及煤炭等傳統能源領域與鋼鐵等高耗能制造業領域，金融支持下的碳減排技術發展成果也将應用到整個經濟活動中。碳減排支持工具所産生的實際政策效果，将不僅僅在于推動清潔能源等領域的信貸與投資增長，還會間接推動制造業投資、基建投資、消費等需求側與電力設備、原材料供應鏈等供給側的發展。碳減排支持工具的信息披露等相關制度安排，不僅能發揮信貸政策的結構引導作用，還能夠提高金融機構、企業及社會公衆對綠色經濟轉型的關注度與重視程度，轉變傳統發展思路，倡導綠色發展理念，帶動社會資金更多投向綠色低碳領域，共同助力碳達峰、碳中和中長期發展目标的實現。

未來幾十年，綠色低碳轉型将嵌入我國所有經濟活動的内核，需要不斷完善綠色低碳政策框架這一頂層設計，綠色金融支持政策包括但将不限于碳減排支持工具。碳減排支持工具是我國綠色低碳政策框架下的一次探索，其實施的效果、風險及經驗将會靈活運用于完善其他貨币政策工具或其他宏觀政策。傳統的再貸款與再貼現、定向中期借貸便利、利率政策等都可以成爲綠色金融支持的有效工具，與碳減排支持工具配合使用。包括綠色債券标準在内的綠色金融标準體系、包括碳排放權在内的綠色金融産品與市場體系、激勵約束機制等制度建設都将是今後政策的重要關注點。在未來碳減排融資需求不斷擴大而中央銀行資産負債表增速與銀行信貸能力均受約束的情況下，碳減排領域的直接融資渠道将進一步拓寬，更多的直接融資方式将會在碳減排金融領域得到應用，相應的融資規模也會持續擴大。金融機構對碳減排領域的信貸投放及其風險管控能力也将可能納入宏觀審慎監管框架之内。未來也有可能對具有顯著碳減排效應的行業或優質企業實施稅收減免、延期繳稅、免征關稅、财政補貼、專項債投資等财政鼓勵措施。