地方金融监管条例相继出台 金融活动如何逐步纳入监管“半径”？

来源 ：21世纪经济报道

近期，北京市第十五届人大常委会第三十次会议表决通过《北京市地方金融监督管理条例》，自7月1日起正式施行。至此，包括山东省、河北省、北京市在内的共七个省份、三个直辖市及两个自治区已经颁布相应的地方金融监督管理条例，填补地方金融监管规则空白的进程加快，地方金融活动被逐步纳入监管半径。

今年，中央财经委员会第九次会议明确指出，金融活动要全部纳入金融监管；金融监管要即时弥补规则空白和漏洞，提升监管能力和水平，优化监管框架，实现事前事中事后全链条监管。

地方金融监管条例以谁作为监管对象？地方金融监管条例的重点有哪些？对违反条例的地方金融组织要采取什么样的处罚措施？

各地监管范围动态调整传统“7+4”

从各地已出台的金融监管条例来看，各地均进一步地明确了地方金融监管的主要对象，对传统的“7+4”监管结构作出动态调整。

2017年，全国第五次金融工作会议在京召开。随后，中央明确地方金融监管范围为“7+4”，具体为小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等7类金融机构，投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等4类金融组织。

在传统“7+4”监管框架的基础上，各地立足于当地经营实际、因地制宜地进行动态调整。除2016年已公布的《山东省地方金融条例》外，其他地区的监管条例均将“7”类金融机构明确列为监管对象。

而对于“4”类金融组织，天津市、上海市、广西壮族自治区、内蒙古自治区、江苏省、湖北省的《条例》均未明确提及，而是统一概括为国家授权地方监督管理的其他金融组织。在有所提及的地区中，山东省、浙江省、江西省三省明确将开展信用互助的农民专业合作社纳入监管范围，而其他地区则未提及。同时，《山东省地方金融条例》和《浙江省地方金融条例》将地方各类交易场所进一步细化为开展权益类交易、以及介于现货与期货之间的大宗商品交易的交易场所。

值得注意的是，除了“7+4”，部分地区的监管条例也有所扩展。例如《山东省地方金融条例》和《浙江省地方金融条例》先后将民间融资服务企业一并纳入监管范围。此外，《山东省地方金融条例》还将私募投资管理机构纳入监管范围；《河北省地方金融监督管理条例》将地方金融控股企业纳为监管对象。

实际上，在各地出台金融监管条例之前，各地金融监管部门仅有针对融资担保公司、小额贷款公司或地方交易场所的单个监管实施细则，覆盖主体范围十分有限。

以发展与风险防范相结合为原则

各地颁布的地方金融监管条例“总则”一章，明确提出了各地的金融工作原则，即促进发展与防范风险相结合，强调安全审慎与积极稳妥。这是综合地方金融监管需求与既有漏洞下的考虑。早在2018年中国财富管理50人论坛在京举办的年会上，北京市人民政府副市长殷勇就指出，长期以来，地方金融工作的主要职能是服务和发展，并没有监管职责，也没有相应的监管力量配备。

在金融发展和风险防范上，各地金融监管条例也是各有倚重、各具亮点。

在金融发展方面，除天津、上海、北京3个直辖市外，多地地方金融监督管理条例特设“金融服务与发展”一章。根据21世纪经济报道记者梳理，各地金融监管条例共同提及部分主题，例如制定金融发展规划、服务实体经济、推动金融创新及金融科技运用、制定普惠金融发展政策、建设金融集聚区、完善金融人才政策、建设金融信用环境、改善融资结构及健全融资担保体系。

此外，各地“金融服务与发展”的重点不一。山东省、浙江省、广西壮族自治区、内蒙古自治区、江苏省均提及要支持金融对外开放、跨境金融合作及区域协同发展，其他地区未提及。四川省、内蒙古自治区、湖北省提及完善金融中介服务体系，而其余地区则未提及。浙江、广西、内蒙古、江苏、湖北五地还提出，政府应当采取措施鼓励金融要素投向重点产业、重点项目和重点领域，引导产业转型升级和经济高质量发展。受到时间的影响，今年刚刚通过的《江苏省地方金融条例》提及发展供应链金融、《湖北省地方金融条例》则提及提高知识产权金融服务能力、推进绿色金融、建设金融法制环境等热门话题。

在防范与处置金融风险方面，各地金融监管条例内容可以被划分为现场监督管理、非现场监督管理、面对重大风险隐患时的强制性监督管理三类，并规定了地方金融组织的禁止事项。

其中，地方金融组织被禁止从事哪些行为？各地略有差异。已发布监管条例的12个地区均在条例中提出，任何单位和个人不得非法吸收公众存款，或者以其他方式从事非法集资活动；任何单位和个人不得以广告、公开劝诱或者变相公开宣传的方式，对投资收益或投资效果作出保证性承诺。此外，内蒙古自治区和江苏省的《条例》规定，禁止各类金融机构非法高利放贷，暴力催收贷款。

值得关注的是各地金融监管对信息技术的重视，包括北京市、上海市、江苏省、河北省、广西壮族自治区在内的多地金融监管条例均指出，要运用大数据等现代信息技术做好风险监测、评估与预警，建立金融组织信息公示与共享制度。例如《北京市地方金融监督管理条例》第四十条规定，市地方金融监督管理部门应当建立并完善地方金融监管信息系统，综合利用现代信息技术手段，建立金融风险监测预警平台，并与国家非法金融活动风险防控平台对接，收集风险信息。

加大惩处力度，鼓励举报违规行为

针对地方金融组织的一系列违规行为，究竟该如何处罚、是否有统一的处罚标准等问题，各地金融监管条例作出了详细规定，明确了地方金融组织违规行为需要受到的处罚。惩处措施包括对违规机构进行罚款、没收违法所得、责令限期整改，或将依照具体情况责令停止经营、吊销经营许可证或取消授权，加大惩处力度。

值得注意的是，为进一步加大监管条例的约束力，多地提出了“三罚”机制，推动对相关责任人员的问责处理工作，即不仅对违规的地方金融组织实施处罚，对于负有直接责任的金融机构相关人员和地方金融监管部门相关人员也可根据具体情形作出惩处。

以《北京市地方金融监督管理条例》为例，第五十五条规定市地方金融监督管理部门依据本条例对地方金融组织给予行政处罚的，根据具体情形，可以同时对负有直接责任的法定代表人、董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员处以罚款，没收违法所得，违法所得五万元以上的，处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处一万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，可以处一定期限的市场禁入。

除了对违规行为加重惩处力度，多地金融监督管理机构还鼓励、支持社会公众和广播、电视、报刊、网络等媒体对地方金融活动进行社会监督和舆论监督，鼓励个人、单位或地方金融组织的内部人员投诉和举报金融业务活动违法行为和重大金融风险隐患，例如《天津市地方金融监督管理条例》提出，经查证属实的投诉与举报，由市地方金融监督管理部门按照规定给予奖励。

地方金融监管条例纷纷出台，我国金融监管体系得到不断完善。在纷纷立规建制之际，4月8日，国务院金融稳定发展委员会召开的第五十次会议将强化监管、提升质效作为会议重点之一，指出部分地方金融机构风险有所暴露，内部治理和外部监管有待完善，应该给予高度重视、加强监管科技建设、强化监管追责问责。

随着吉林省、广东省、贵州省、陕西省等四省已经进入到《条例》公开征求意见环节，地方金融监管立法步伐会不断加快。

恒天研究认为，在2017年全国金融工作会议之后，多个地方金融工作局逐渐转变职能，改挂牌“地方金融监督管理局”，地方金融监管主体得以进一步明确。同时各地方金融监管立法进程明显提速。如在去年7月开始实施的《上海市地方金融监督管理条例》、8月正式实施的《浙江省地方金融条例》等。随着各地法规条例的出台与实施，地方金融风险正逐步化解，互联网金融风险逐步出清，按资金链与其关联比较大的私募等环节将成为重要的风险点。同时，对小额贷款公司等地方金融组织，在加强监管和引导的同时，也应给予一定支持，鼓励其稳健发展、提升服务，以期能更好地建设多层次、有活力的地方金融组织体系。