地方金融監管條例相繼出台 金融活動如何逐步納入監管“半徑”？

來源 ：21世紀經濟報道

近期，北京市第十五屆人大常委會第三十次會議表決通過《北京市地方金融監督管理條例》，自7月1日起正式施行。至此，包括山東省、河北省、北京市在内的共七個省份、三個直轄市及兩個自治區已經頒布相應的地方金融監督管理條例，填補地方金融監管規則空白的進程加快，地方金融活動被逐步納入監管半徑。

今年，中央财經委員會第九次會議明确指出，金融活動要全部納入金融監管；金融監管要即時彌補規則空白和漏洞，提升監管能力和水平，優化監管框架，實現事前事中事後全鏈條監管。

地方金融監管條例以誰作爲監管對象？地方金融監管條例的重點有哪些？對違反條例的地方金融組織要采取什麽樣的處罰措施？

各地監管範圍動态調整傳統“7+4”

從各地已出台的金融監管條例來看，各地均進一步地明确了地方金融監管的主要對象，對傳統的“7+4”監管結構作出動态調整。

2017年，全國第五次金融工作會議在京召開。随後，中央明确地方金融監管範圍爲“7+4”，具體爲小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資産管理公司等7類金融機構，投資公司、農民專業合作社、社會衆籌機構、地方各類交易所等4類金融組織。

在傳統“7+4”監管框架的基礎上，各地立足于當地經營實際、因地制宜地進行動态調整。除2016年已公布的《山東省地方金融條例》外，其他地區的監管條例均将“7”類金融機構明确列爲監管對象。

而對于“4”類金融組織，天津市、上海市、廣西壯族自治區、内蒙古自治區、江蘇省、湖北省的《條例》均未明确提及，而是統一概括爲國家授權地方監督管理的其他金融組織。在有所提及的地區中，山東省、浙江省、江西省三省明确将開展信用互助的農民專業合作社納入監管範圍，而其他地區則未提及。同時，《山東省地方金融條例》和《浙江省地方金融條例》将地方各類交易場所進一步細化爲開展權益類交易、以及介于現貨與期貨之間的大宗商品交易的交易場所。

值得注意的是，除了“7+4”，部分地區的監管條例也有所擴展。例如《山東省地方金融條例》和《浙江省地方金融條例》先後将民間融資服務企業一并納入監管範圍。此外，《山東省地方金融條例》還将私募投資管理機構納入監管範圍；《河北省地方金融監督管理條例》将地方金融控股企業納爲監管對象。

實際上，在各地出台金融監管條例之前，各地金融監管部門僅有針對融資擔保公司、小額貸款公司或地方交易場所的單個監管實施細則，覆蓋主體範圍十分有限。

以發展與風險防範相結合爲原則

各地頒布的地方金融監管條例“總則”一章，明确提出了各地的金融工作原則，即促進發展與防範風險相結合，強調安全審慎與積極穩妥。這是綜合地方金融監管需求與既有漏洞下的考慮。早在2018年中國财富管理50人論壇在京舉辦的年會上，北京市人民政府副市長殷勇就指出，長期以來，地方金融工作的主要職能是服務和發展，并沒有監管職責，也沒有相應的監管力量配備。

在金融發展和風險防範上，各地金融監管條例也是各有倚重、各具亮點。

在金融發展方面，除天津、上海、北京3個直轄市外，多地地方金融監督管理條例特設“金融服務與發展”一章。根據21世紀經濟報道記者梳理，各地金融監管條例共同提及部分主題，例如制定金融發展規劃、服務實體經濟、推動金融創新及金融科技運用、制定普惠金融發展政策、建設金融集聚區、完善金融人才政策、建設金融信用環境、改善融資結構及健全融資擔保體系。

此外，各地“金融服務與發展”的重點不一。山東省、浙江省、廣西壯族自治區、内蒙古自治區、江蘇省均提及要支持金融對外開放、跨境金融合作及區域協同發展，其他地區未提及。四川省、内蒙古自治區、湖北省提及完善金融中介服務體系，而其餘地區則未提及。浙江、廣西、内蒙古、江蘇、湖北五地還提出，政府應當采取措施鼓勵金融要素投向重點産業、重點項目和重點領域，引導産業轉型升級和經濟高質量發展。受到時間的影響，今年剛剛通過的《江蘇省地方金融條例》提及發展供應鏈金融、《湖北省地方金融條例》則提及提高知識産權金融服務能力、推進綠色金融、建設金融法制環境等熱門話題。

在防範與處置金融風險方面，各地金融監管條例内容可以被劃分爲現場監督管理、非現場監督管理、面對重大風險隐患時的強制性監督管理三類，并規定了地方金融組織的禁止事項。

其中，地方金融組織被禁止從事哪些行爲？各地略有差異。已發布監管條例的12個地區均在條例中提出，任何單位和個人不得非法吸收公衆存款，或者以其他方式從事非法集資活動；任何單位和個人不得以廣告、公開勸誘或者變相公開宣傳的方式，對投資收益或投資效果作出保證性承諾。此外，内蒙古自治區和江蘇省的《條例》規定，禁止各類金融機構非法高利放貸，暴力催收貸款。

值得關注的是各地金融監管對信息技術的重視，包括北京市、上海市、江蘇省、河北省、廣西壯族自治區在内的多地金融監管條例均指出，要運用大數據等現代信息技術做好風險監測、評估與預警，建立金融組織信息公示與共享制度。例如《北京市地方金融監督管理條例》第四十條規定，市地方金融監督管理部門應當建立并完善地方金融監管信息系統，綜合利用現代信息技術手段，建立金融風險監測預警平台，并與國家非法金融活動風險防控平台對接，收集風險信息。

加大懲處力度，鼓勵舉報違規行爲

針對地方金融組織的一系列違規行爲，究竟該如何處罰、是否有統一的處罰标準等問題，各地金融監管條例作出了詳細規定，明确了地方金融組織違規行爲需要受到的處罰。懲處措施包括對違規機構進行罰款、沒收違法所得、責令限期整改，或将依照具體情況責令停止經營、吊銷經營許可證或取消授權，加大懲處力度。

值得注意的是，爲進一步加大監管條例的約束力，多地提出了“三罰”機制，推動對相關責任人員的問責處理工作，即不僅對違規的地方金融組織實施處罰，對于負有直接責任的金融機構相關人員和地方金融監管部門相關人員也可根據具體情形作出懲處。

以《北京市地方金融監督管理條例》爲例，第五十五條規定市地方金融監督管理部門依據本條例對地方金融組織給予行政處罰的，根據具體情形，可以同時對負有直接責任的法定代表人、董事、監事、高級管理人員和其他直接責任人員處以罰款，沒收違法所得，違法所得五萬元以上的，處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五萬元的，處一萬元以上五萬元以下的罰款；情節嚴重的，可以處一定期限的市場禁入。

除了對違規行爲加重懲處力度，多地金融監督管理機構還鼓勵、支持社會公衆和廣播、電視、報刊、網絡等媒體對地方金融活動進行社會監督和輿論監督，鼓勵個人、單位或地方金融組織的内部人員投訴和舉報金融業務活動違法行爲和重大金融風險隐患，例如《天津市地方金融監督管理條例》提出，經查證屬實的投訴與舉報，由市地方金融監督管理部門按照規定給予獎勵。

地方金融監管條例紛紛出台，我國金融監管體系得到不斷完善。在紛紛立規建制之際，4月8日，國務院金融穩定發展委員會召開的第五十次會議将強化監管、提升質效作爲會議重點之一，指出部分地方金融機構風險有所暴露，内部治理和外部監管有待完善，應該給予高度重視、加強監管科技建設、強化監管追責問責。

随着吉林省、廣東省、貴州省、陝西省等四省已經進入到《條例》公開征求意見環節，地方金融監管立法步伐會不斷加快。

恒天研究認爲，在2017年全國金融工作會議之後，多個地方金融工作局逐漸轉變職能，改挂牌“地方金融監督管理局”，地方金融監管主體得以進一步明确。同時各地方金融監管立法進程明顯提速。如在去年7月開始實施的《上海市地方金融監督管理條例》、8月正式實施的《浙江省地方金融條例》等。随着各地法規條例的出台與實施，地方金融風險正逐步化解，互聯網金融風險逐步出清，按資金鏈與其關聯比較大的私募等環節将成爲重要的風險點。同時，對小額貸款公司等地方金融組織，在加強監管和引導的同時，也應給予一定支持，鼓勵其穩健發展、提升服務，以期能更好地建設多層次、有活力的地方金融組織體系。