本次兩份咨詢意見的出台的背景均源于FATF對反洗錢國際标準建議中關于加強虛拟資産服務領域加強反洗錢措施所進行的更新。由于香港和新加坡均爲FATF成員，爲落實該等措施，需要通過更新立法将虛拟資産服務列入強制發牌範疇。

2019年6月，FATF更新了“INTERNATIONAL STANDARDS ON COMBATING MONEY LAUNDERING AND THE FINANCING OF TERRORISM & PROLIFERATION The FATF Recommendations”（《反洗錢及反恐融資國際标準——FATF建議》，簡稱“FATF指引”）中針對新科技領域反洗錢的Recommendation 15。下文将根據Recommendation 15及釋義[2]介紹FATF對于虛拟資産服務的反洗錢監管主要的方面。

根據FATF的監管框架，全球對反洗錢的監管主要分兩部分，一是對金融業（如銀行）的監管，二是對存在較高洗錢風險的指定非金融業的監管。在FATF指引更新前，各法域實踐中劃定的指定非金融業範圍通常包括房地産業、貴金屬交易、公司設立和注冊代理服務等，虛拟資産服務并未納入其中。 

FATF成員适用本法域的法律，必須要求虛拟資産服務提供商取得監管機關發放的牌照或完成注冊。FATF成員還可以選擇要求設立于其他法域虛拟資産服務提供商爲在本法域運營向監管機關申請牌照。需要說明的是，該等發牌的監管機關必須是相應法域所對應的權威監管機關，而非自律管理組織。以上要求，FATF成員需要通過立法予以體現。簡單來說，根據FATF的要求，一家虛拟資産服務提供商必須取得設立地的牌照，如在設立地以外的法域運營，依運營地法律可能需要取得牌照。

但是，FATF也列出了例外，如果虛拟資産服務商本身是持牌金融機構，并且滿足FATF反洗錢要求的話，不需要另行申請牌照。

2019年11月，香港證監會發表立場書[3]，将持牌的虛拟資産交易平台納入監管沙盒（“自願發牌制度”），并列明與持牌證券經紀商、自動化交易場所的标準相若的監管标準。自願發牌制度屬自願性質，隻适用于提供證券型虛拟資産交易服務的平台。至于提供非證券型虛拟資産交易的平台則不收該制度監管。[4]

而香港于2019年9月23日修訂的《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》（簡稱“《打擊洗錢條例》”）亦暫未把虛拟資産服務納入發牌監管範疇。

故本次的香港咨詢意見即建議修訂《打擊洗錢條例》，将虛拟資産交易服務納入強制發牌範疇，任何有意在香港從事虛拟資産交易平台服務的人士必須向相關證監會申請牌照，并且建議隻有在香港成立并有固定營業地點的公司有資格申請[5]。從這個角度看，香港的咨詢意見可能更加嚴格與FATF的建議。

在新加坡2019年12月的關于支付服務法案的咨詢意見[6]中，已經建議将在新加坡運營的FATF建議的虛拟資産服務列入監管範圍。但目前，新加坡尚未針對設立地爲新加坡的資産服務提供商納入牌照監管。

而本次新加坡咨詢意見，即建議通過立法将設立于新加坡的虛拟資産服務列入牌照管理，由MAS作爲發牌監管機關。

FATF指引在定義部分以列舉的方式對虛拟資産服務進行了說明，以明确應當納入牌照監管的虛拟資産服務提供商的業務範圍。

1、虛拟資産的定義

在說明牌照監管的業務範圍之前，先要明确虛拟資産的範圍。

FATF指引對虛拟資産的定義如下：“虛拟資産是價值的一種數字化形式，可以通過數字化交易、轉移以達到支付或投資的目的。但是虛拟資産不應包括法币、證券或任何已經出現在FATF指引中的金融資産的數字化形式。”

2、虛拟資産服務提供商的定義

FATF指引将虛拟資産服務提供商定義爲提供以下一項或多項指定服務，而又未依據其他規定納入FATF指引要求的反洗錢監管範疇的自然人或法人。該等服務包括：

(i)     進行虛拟資産與法定貨币的交易；

(ii)   進行一種或多種虛拟資産之間的互相交易；

(iii) 虛拟資産轉移；

(iv) 爲虛拟資産提供托管或管理服務或提供控制虛拟資産的工具；以及

(v)   爲發行虛拟資産提供相關的金融服務。

因此，綜合前述定義及Recommendation 15的規定，以上5項業務是被FATF納入牌照監管的虛拟資産服務範圍。提供該等服務的個人或法人均應按照設立地法律規定申請牌照。

香港咨詢意見建議對應FATF指引的要求将虛拟資産交易平台在内的虛拟資産服務納入牌照監管範圍。

值得注意的是，香港的咨詢意見将僅提供買賣雙方展示報價（但交易在平台外進行，且不保管或處理客戶金錢或虛拟資産）的私人交易平台排除在牌照監管範圍之外。

爲與FATF指引保持一緻，新加坡将Digital Token（數字通證，簡稱“DT”）服務納入牌照監管，并且細化了DT服務的範圍。

新加坡咨詢意見建議，新法案中DT服務包括如下項目[7]：

1. DT交易服務;

2. 促成DT交換的服務;

3. 引導或試圖引導任何個人或主體進行DT交換或買賣的服務；

4. 爲提供轉移或協助轉移DT的服務而接收DT;

5. 提供保護或管理DT以及DT相關的金融産品的服務;

6. 爲買賣DT提供咨詢服務。 

既然要把虛拟資産服務納入牌照監管，各方最關心的問題之一無疑是發牌條件。

FATF指引本身并未強制規定針對虛拟資産服務提供商的具體發牌條件，也未強制各成員對虛拟資産服務提供商單獨列出牌照，而是僅要求相應發牌條件必須受限于全面履行FATF下相應反洗錢義務。

根據香港咨詢意見，主要發牌條件[8]可歸納爲以下幾項：

1. 于香港成立；

2. 在香港有固定營業地點；

3. 具有法人地位（自然人及不具有法人地位的獨資經營或合夥等商業模式不可申請）；

4. 虛拟資産服務提供商的所有負責人（包括執行董事）及最終擁有人（ultimate owners）均爲香港證監會批準适當人選，而香港證監會會考慮該等人士在反洗錢、恐怖主義融資方面是否由不良記錄；以及

5. 至少擁有2位負責人，且該等負責人将在持牌人違規發生時承擔個人責任。 

根據新加坡咨詢意見，主要發牌條件可歸納爲以下幾項：[9]

1. 在新加坡有固定營業地點;

2. 至少指派一人在固定營業地點，接收MAS的紙面通知以解決任何反洗錢、反恐融資相關的質詢以及來自任何用戶或客戶關于DT服務的投訴；

3. 在固定營業地點保存所有關于由持牌人提供的DT服務相關的交易記錄，并可能在适當時間内供監管機構查詢；

4. 符合由MAS通過紙面通知提出的财務要求；

5. 任何董事、總裁及相應高管應當是适格個體。

除了發牌監管的相關規定外，香港和新加坡在各自的咨詢意見裏還根據FATF指引的要求，對虛拟資産服務提供商的業務運營提出了詳細的監管要求，例如風險管理、信息披露、預防市場操控等。從FATF指引和新加坡及香港的兩份咨詢意見來看，虛拟資産服務行業的地位正在逐漸清晰，正在比照銀行、信托等傳統行業納入發牌監管範疇，進入全面監管時代，而不再是遊離于監管之外。

與香港、新加坡不同，由于94公告[10]依然有效，在中國内地，虛拟資産服務尚未全面開放。但是，鑒于虛拟資産交易的日益活躍，在周邊法域将虛拟資産服務逐步納入全面監管的大環境下，中國内地也可能逐步改堵爲疏，通過立法、監管等方式引導虛拟資産服務行業規範、有序建立和運營。

中國内地作爲FATF的成員之一，若在中國内地逐步放開虛拟資産服務，也需要根據FATF的指引，将發牌監管、運營監管等反洗錢、反恐融資要求内化爲本國法律法規，以供相關主體遵循。香港和新加坡的經驗可供借鑒，中國内地也需要結合自身的特點對立法予以本土化。

[2] INTERPRETIVE NOTE TO RECOMMENDATION 15

[3] 證監會的《監管虛拟資産交易平台立場書》 載于https://www.sfc.hk/web/files/ER/PDF/20191106%20Position%20Paper%20and%20Appendix%201%20to%20Position%20Paper%20(Chi).pdf

[4] 見香港咨詢意見2.3

[5] 見香港咨詢意見2.13

[6] A virtual asset is a digital representation of value that can be digitally traded, or transferred, and can be used for payment or investment purposes. Virtual assets do not include digital representations of fiat currencies, securities and other financial assets that are already covered elsewhere in the FATF Recommendations

[7] 見新加坡咨詢意見3.12

[8] 見香港咨詢意見2.13、2.14和2.15

[9] 見新加坡咨詢意見3.17

[10] 94公告指由中國人民銀行、中央網信辦、工業和信息化部、工商總局、銀監會、證監會、保監會等7部委于2017年9月4日發布的《關于防範代币發行融資風險的公告》