一、深刻汲取金融監管的曆史經驗

我國是最早出現貨币的國家之一，早在2000多年前，就形成了完整的金融活動管控制度，可以說，中國在金融監管方面長期走在世界前列。

歐洲資本主義興起之後，各類金融業務快速發展，與此同時，各種金融風險和危機不斷爆發。1720年英國頒布《泡沫法》，标志着國家開始對現代金融活動實施監管。1933年美國通過《格拉斯-斯蒂格爾法案》，确立商業銀行與投資銀行分業經營格局。20世紀80年代後，歐美國家逐漸興起混業經營趨勢。2008年全球金融危機爆發後，國際上對金融監管有效性進行反思，修訂發布一系列新的監管标準和規則。

改革開放以來，我國不斷探索完善金融監管體制。1984年，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，包括對所有金融活動進行監管。之後，陸續成立證監會、保監會和銀監會，逐步形成銀行、保險、證券的分業經營和分業監管格局。2017年，國務院金融穩定發展委員會成立，次年組建銀保監會，監管的權威性和協調性更趨完善。

回顧中外金融監管史，以下幾方面經驗教訓值得認真汲取。

貨币經濟絕不能背離實體經濟。商品經濟由兩個方面組成，一是産業代表的實體經濟，二是金融代表的貨币經濟。實體經濟是貨币經濟的根基，服務實體經濟是金融的天職。然而，金融的本性決定其特别容易陷入自我循環的泥淖。因此，金融監管必須把防止脫實向虛作爲主要目标之一。次貸危機前，歐美影子銀行五年增長一倍以上，很大比例資金未流入實體經濟。我國交叉金融業務一度也十分複雜，經過3年多的集中整治，總體風險開始收斂。

将本求利是商業活動的正常狀态。我們的先人早就懂得，無論從事何種實業或金融活動，都需要先有本錢，否則就不可能開展正常經營。工商生意如果本錢不足，那就難以循環下去；金融業務如果沒有一定的資本金，那就遲早會陷入困境。巴塞爾協議的核心，就是對銀行信貸确定基本的資本金約束，杠杆率必須處于安全範圍。

收益永遠和風險成正比。作爲物化的勞動價值，資本具有随時間而增長的特性。但資本在增值過程中必然伴随風險。通常，國債平均收益被視作“無風險收益"。在此基礎上，每多一分預期收益，就多一分潛在風險。古今中外，總有人盼望能以更低風險獲取更高收益，但規律不可能打破。承諾低風險高收益就是詐騙，金融監管要永遠與這類行爲作堅決鬥争。

持續建設法治和誠信環境。金融的核心職能是信用中介，誠實守信和法治精神是金融運行的基礎。一方面，金融機構要恪守職業道德，提供“貨真價實”的金融服務；另一方面，股東、債務人等利益相關者也要依法依規，嚴格履約，不能以任何理由逃廢債務。

把握好金融創新的邊界。金融創新是把“雙刃劍”，既能提高市場效率，也會釀成重大風險。監管必須趨利避害，把握好“度”。美國1999年重新允許混業經營後，房貸支持證券、信貸違約掉期、擔保債務憑證等衍生品大量出現，成爲系統性風險的主要誘因。我國互聯網金融發展初期，一些網貸平台打着“創新”旗号違規經營，形成巨大金融和社會風險。

管好貨币總閘門。通貨緊縮和通貨膨脹都會對經濟金融造成系統性損害。資本主義早期經常出現生産過剩和通貨緊縮，并由此引發金融和經濟危機。通貨膨脹的教訓同樣深刻，即使能夠創造短期繁榮，最終不得不付出巨大經濟和社會代價。我國曾多次發生銀根過松、資金供給遠大于需求。例如，1988年和1993年都出現過兩位數的物價上漲。

堅決抑制房地産泡沫。房地産與金融業深度關聯。上世紀以來，世界上130多次金融危機中，100多次與房地産有關。2008年次貸危機前，美國房地産抵押貸款超過當年GDP的32%。目前，我國房地産相關貸款占銀行業貸款的39%，還有大量債券、股本、信托等資金進入房地産行業。可以說，房地産是現階段我國金融風險方面最大的“灰犀牛”。

緊緊抓住公司治理“牛鼻子”。國際金融危機暴露出西方金融業公司治理問題嚴重。例如，激勵短期化導緻股東、高管，甚至包括一部分員工都願意過度冒險。一段時間以來，我國部分中小金融機構中，也産生了大股東操縱和内部人控制問題。必須全面深化改革，健全内部約束機制。目前，我國大型商業銀行經營效率接近世界先進水平，在勞動生産率、盈利能力、科技創新、普惠金融等方面實現趕超。最根本的原因在于把黨的領導融于公司治理各環節，努力構建中國特色現代企業制度。

二、正确認識現階段金融形勢

以習近平同志爲核心的黨中央高度重視防範化解金融風險，三年攻堅戰取得實質性進展。但是，“十四五”時期我國的金融安全形勢仍然十分複雜。當今世界正處于百年未有之大變局，國内外經濟金融運行環境正在發生深刻變化，金融監管面臨新的嚴峻挑戰。

近年來，全球經濟增長動力不足，動蕩源和風險點增加，金融運行不穩定不确定因素增多。中美博弈加劇，美方對我戰略遏制升級，很大程度上将擾動全球金融市場。新冠肺炎疫情暴發後，一些國家采取強刺激做法，實施“無限量寬”政策，長期負面影響難以估量。其他自然災害、地緣政治等傳統和非傳統安全威脅，增加許多新的不确定性，外部環境變化可能造成更大沖擊。

我國經濟正處于轉向高質量發展的關鍵時期，面臨人口未富先老、經濟杠杆率過高、科技創新力不強、資源環境約束增大等重大挑戰。資本邊際效率下降，單位産出所需資金增多。受多重因素影響，金融業市場結構、經營理念和服務方式與高質量發展要求還很不适應。

現代科技已經并将繼續對金融業态帶來巨大改變。科技變革有利于發展普惠金融、提升服務效率，但也使金融風險的形态、路徑和安全邊界發生重大變化。數字貨币、網絡安全、信息保護已成爲金融監管的全新課題。我國移動支付、線上借貸和互聯網保險等走在世界前列，意味着法律規範和風險監管沒有成熟經驗可資借鑒。

金融體系内部風險仍在持續累積，一些長期形成的隐患并未徹底消除。疫情沖擊下新老問題相互交織疊加。結構複雜的高風險影子銀行容易死灰複燃。銀行業不良資産反彈壓力驟增。一些中小金融機構資本缺口加速暴露。企業、居民和地方政府債務水平進一步擡升。不法金融機構依然存在，非法金融活動屢禁不止。

金融相關制度存在較多短闆，金融法治還很不健全。一些基礎法律制定修改需提早謀劃啓動，有的規章制度落地執行變形走樣。現有法律法規震懾力不足，違法違規成本過低。一些法規專業性操作性不足。金融機構常态化風險處置機制尚待完善。非正規金融體系交易活動缺乏有效約束。社會信用體系不健全，失信懲戒不到位。信息披露機制有效性不夠，信息披露不及時不全面，市場透明度須進一步提高。

金融監管資源，無論是數量還是質量，都明顯不足。金融監管的專業化、國際化水平有待提升。金融基礎設施助力監管的有效性不足。監管科技水平不高，與金融科技高速發展的趨勢相比，監管工具和手段難以滿足實際需要。高素質監管人才較爲缺乏，資金和技術等資源保障亟待充實，基層監管力量十分薄弱。

三、持續完善現代金融監管體系

“十四五”時期我國金融監管改革任務更加艱巨。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，堅守以人民爲中心根本立場，強化底線思維，提高金融監管透明度和法治化水平。在此基礎上，健全風險預防、預警、處置、問責制度體系，持續完善權責一緻、全面覆蓋、統籌協調、有力有效的現代金融監管體系。

（一）全面加強黨對金融工作的集中統一領導。由于曆史和文化等原因，我國金融事權主要集中于中央，地方金融事權比較有限，這就更凸顯黨中央對于金融監管工作領導的極端重要性。金融監管的大政方針，必須由黨中央制定并領導貫徹。國家金融管理部門要更加自覺地增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，切實擔當起監管主體責任。同時，地方黨委政府在金融監管中也發揮着非常重要的作用。事實上絕大多數金融機構都是地方法人，地方黨委和政府負責加強這些機構黨的領導和黨的建設，承擔國有金融資本管理和風險處置屬地責任。特别是對于各種“無照駕駛”的非法金融活動，管理和整治的主體責任都在地方。中央金融管理部門必須與地方黨委和政府密切聯系，相互支持，協同發力；都要堅持全面從嚴治黨，與金融腐敗作堅決鬥争，對違法違規行爲零容忍。

（二）促進經濟社會發展開創新局。金融監管要堅持主動作爲，防範和化解各類金融風險，維護金融體系穩健運行，以此保障社會主義現代化國家建設進程。在支持金融創新的同時，嚴防壟斷、嚴守底線，維護市場秩序，促進公平競争。要發揮監管引領作用，推動金融業着力抑虛強實，履行社會責任，強化普惠金融、綠色金融，規範發展商業養老金融，更好實現市場價值和社會價值統一。全力保護消費者合法權益，堅決打擊非法集資、非法吸儲和金融詐騙，對各種違規變相投融資活動保持高度警惕，切實維護人民群衆财産安全和社會穩定。

（三）建立高效的監管決策協調溝通機制。進一步強化國務院金融穩定發展委員會的決策議事、統籌協調和監督問責職能。健全監管協調機制，各金融管理部門既要各司其職、各盡其責，又要充分溝通、強化協同。金融政策要與财政、産業、就業、區域等經濟社會政策密切配合，推動形成以國内大循環爲主體、國内國際雙循環相互促進的新發展格局。對地方金融發展改革與風險防控，加強指導、協調和監督，有效發揮中央和地方兩個積極性，形成全國“一盤棋”。

（四）提高金融監管透明度和法治化水平。監管制度要覆蓋所有金融機構、業務和産品，對各類金融活動依法實施全面監管。借鑒金融穩定理事會和巴塞爾委員會改革成果，強化資本充足、監督檢查和市場約束等要求，抓緊補齊制度短闆。根據不同領域、機構和市場特點，制定差異化、針對性制度，細化監管标準，提升監管精準度。更重要的是，要不斷增強制度實施有效性。要以法律法規爲準繩，大幅提高違法成本，将監管工作納入法治軌道。

（五）健全宏觀審慎、微觀審慎、行爲監管三支柱。健全宏觀審慎管理架構和政策工具，完善逆周期調節和系統重要性金融機構監管，注重防範跨市場跨區域跨國境風險傳染。提高微觀審慎監管能力，健全以資本約束爲核心的審慎監管體系，加快完善存款保險制度，努力做到對風險的早發現、早預警、早介入、早處置。強化行爲監管，嚴厲打擊侵害金融消費者合法權益的違法違規行爲。金融監管作爲整體，應當始終具備宏觀審慎視野，以微觀審慎爲基礎，以行爲監管爲支撐，實現三者既獨立又協同的有機統一。

（六）構建權威高效的風險處置制度安排。加快确定系統重要性金融機構名單，科學設定評估标準和程序，提出更高監管要求。抓緊建立恢複與處置計劃，引導金融機構設立“生前遺囑”，确保危機時得到快速有效處置。與此同時，要完善風險處置方式，在防範系統性風險的同時，努力減少道德風險。落實金融機構主體責任，盡量采取“自救”，能自行化解風險或市場出清的，政府不介入。動用公共資金，必須符合嚴格的條件和标準。尤爲關鍵的是，要健全損失分擔制度。全面做實股權吸收損失機制，首先由股東特别是大股東承擔損失，其他資本工具和特定債權依法轉股、減記。高管層要通過延遲支付抵扣、降薪以及事後追償等承擔相應責任。涉嫌違法犯罪的，要及時依法移送司法機關。

（七）強化金融基礎設施對監管的支持保障。持續推動金融市場和基礎設施互聯互通，不斷提升清算、結算、登記、托管等系統專業化水平。強化監管科技運用，加快金融業綜合統計和信息标準化立法。抓緊建設監管大數據平台，全力推動監管工作信息化、智能化轉型。穩步推進金融業關鍵信息基礎設施國産化，防範金融網絡技術和信息安全風險。強化基礎設施監管和中介服務機構管理，對金融科技巨頭，在把握包容審慎原則的基礎上，采取特殊的創新監管辦法，在促發展中防風險、防壟斷。

（八）積極參與國際金融治理框架重塑。深入推動國際金融規則制定和調整，增強國際影響力。立足國情實施國際監管标準，遵循簡單、透明、有效原則，避免教條主義、文牍主義和煩瑣哲學。加強與國際金融組織的溝通交流，推動多邊和雙邊監管合作，營造有利于“走出去”的良好外部環境，堅決維護國家金融主權、安全和發展利益。

（九）培育忠誠幹淨擔當的監管幹部隊伍。加強幹部思想政治教育，弘揚清廉文化，鍛造政治過硬、作風優良、業務精通的“監管鐵軍”。樹立重實幹、重實績的用人導向，大力培養優秀年輕幹部。優化監管資源配置，充實監管部門和基層監管力量。強化教育培訓、人才引進、交流輪崗、基層鍛煉，全面提升幹部能力素質。